sus pedidos de compra para sus bibliotecas a partir de las listas del SCI, con lo cual los patrones
de compras comenzaron a convergir, generando un mercado rígido.
Justamente el desarrollo de la alternativa del Open Access o Acceso Abierto, puede interpretarse
como una respuesta al proceso por el cual la pendiente se convirtió en una barrera
(Guédon, 2007). Las estrategias dirigidas a estimular el Acceso Abierto pueden entenderse
en función de esa estructura de control. Es difícil imaginar, excepto retóricamente, cómo la
promoción del Acceso Abierto pudiera divorciarse de la búsqueda de una estructuración diferente
del poder en la ciencia. Esta cuestión es particularmente importante para los países
emergentes y en desarrollo de la región latinoamericana. Los debates y tensiones en torno al
SCI hacen más creíble el argumento que una de las principales funciones del SCI es adjudicar
el orden jerárquico de las revistas de manera tal que se preserve la estructura actual, cartelizada
de la publicación científica. Este papel raramente se discute, escondido como está por todas
las funciones bibliográficas y cienciométricas del SCI. Pero sin el SCI, la estructura concentrada
del poder científico no existiría como lo hace, y no hubiera durado tanto. Obviamente
la comunicación científica internacional ha quedado sometida al control de algunas revistas
de unos pocos países occidentales, instaurándose una carrera por tratar de publicar en revistas
pertenecientes al conjunto de títulos definidos y controlados por Thompson Scientific. Rápidamente
la evaluación por pares, las asignaciones de subsidios, el apoyo para asistir a conferencias
internacionales, todo fue cayendo bajo mecanismos complejos regidos por este particular
sistema de filtro. Pero esto no es todo. También la manera como la gente cita está sesgada por
el prejuicio antipaís en desarrollo. El problema no es trivial.
Algunos países fuera de la “corriente principal” hacen esfuerzos en distintas direcciones
para resolver o minimizar estos problemas. Brasil es uno de ellos en nuestra región. El Portal
de información científica creado y mantenido desde el año 2000 por CAPES/MEC (Coordinación
de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior del Ministerio de Educación
de Brasil, por sus siglas en portugués), es una biblioteca virtual de fácil acceso a la información
científico-tecnológica mundial, ofrecido por el Gobierno brasileño a los Programas de
Postgrado vinculados al sistema educativo del país. De esta forma, más de 1.3 millones de
profesores, investigadores, estudiantes de pre y postgrado, y el personal técnico-administrativo
de instituciones de todas las regiones de Brasil, tienen acceso gratuito al Portal vía Internet,
intermediado por la Red Nacional de Investigaciones (RNP). Los costos de esta herramienta
para el desarrollo científico nacional, los cubre el Estado brasileño. Entre el 9% y el 10% del
presupuesto de CAPES es destinado anualmente al mantenimiento y desarrollo del Portal,
correspondiendo al año 2006 US$ 32 millones (Guimarães, 2007). La continuidad de este
esfuerzo en los próximos años muy probablemente asegurará a Brasil una consolidación de la
curva de crecimiento de su producción y productividad científica.
Paralelamente a este costoso esfuerzo de internacionalización en términos convencionales,
Brasil ensaya otras vías, como Scielo, una biblioteca electrónica que nació cubriendo una
colección seleccionada de revistas científicas brasileñas, y que busca el desarrollo de una metodología
para la preparación, archivo, diseminación y evaluación de la literatura científica
en formato electrónico. A medida que el proyecto se desarrolla, se añaden nuevos títulos a la
colección de la Biblioteca. Scielo permite la implementación de bibliotecas digitales en la Web
de colecciones de revistas científicas en texto completo. Como resultado de las políticas de integración
regional, ya hay en funcionamiento varios portales Scielo que proporcionan acceso a
66
revistas académicas de Brasil y de otros países de América Latina, el Caribe, España y Portugal,
apoyando la visibilidad de una literatura que de otro modo sólo sería accesible dentro de las
fronteras de esos países. Scielo responde a una fuerte política institucional. Ofrece un ejemplo
que descansa en un compromiso gubernamental sostenido. Al igual que con portales como
Scielo, la decisión de muchas universidades y otras instituciones de investigación de agregar
valor a los depósitos o archivos de papers arbitrados, y con el esfuerzo de países como Australia,
Holanda y Reino Unido, además de Brasil, de desarrollar repositorios nacionales, ya es posible
pensar en la remoción de las barreras o por lo menos en su reducción, mejorando la infraestructura
comunicacional del sistema mundial de la ciencia. De perseverar en esta orientación,
se corregirían muchas iniquidades e injusticias debidas a las barreras de conocimiento que se
erigen hoy entre el “centro” y la “periferia”.
Otra iniciativa complementaria es la que se adelanta con la coordinación de la UNAM de
México, a través de Latindex, un sistema regional de información en línea para revistas científicas
de América Latina, el Caribe, España y Portugal, producto de la cooperación de una red
de instituciones que funcionan de manera coordinada para reunir y diseminar información bibliográfica
sobre las publicaciones científicas seriadas producidas en la región. El sistema busca
difundir, hacer accesible y elevar la calidad de las publicaciones científicas seriadas producidas
en la región, a través de los recursos compartidos. Para ello, coordina acciones de acopio, procesamiento,
diseminación, uso y producción de la información científica y pone a disposición
de sus usuarios tres productos básicos de información: el Directorio, que proporciona los datos
normalizados de una amplia variedad de revistas académicas o de interés académico. A la fecha
contiene más de 14,500 registros; el Catálogo, con información descriptiva y de contenido
adicional a la que ofrece el Directorio para títulos seleccionados y clasificados según criterios
internacionales de calidad editorial previamente probados y convenidos por el Sistema Latindex;
y el Enlace a revistas electrónicas, actualmente en construcción, que en su primera etapa
brinda acceso directo a más de 2.400 revistas con texto completo en línea.
Con iniciativas como éstas se está procurando una internacionalización de diferente signo
respecto del actual, no subordinada a la dicotomía entre ciencia de corriente principal y ciencia
periférica, y de ampliar una función importante, entre otras, la del acceso a la información y
la comunicación. El surgimiento del movimiento del Acceso Abierto –AA- (Open Access) abre
perspectivas novedosas ya que juega diferentes roles con diferentes categorías de científicos.
Para todos, ya sean de países ricos o pobres, el AA da más oportunidad de construir sobre el
trabajo de los predecesores y colegas/competidores de todo el mundo. Los científicos en cuanto
lectores están bien servidos por el Acceso Abierto, y para los científicos en países pobres,
si las conexiones de Internet están disponibles con suficiente ancho de banda, la brecha de la
información bajo la cual trabajan tenderá a disminuir con el crecimiento del AA. Una revista
de AA de cualquier proveniencia tiene más oportunidades de ser usada en todas partes que una
revista con peaje, y el poder creciente de varios motores de búsqueda Google, y en particular
Google Scholar, Yahoo y otros sólo incrementará las posibilidades en este respecto y de hecho
comienzan a nivelar el campo de juego que las bibliografías de alto costo (como las del SCI)
distorsionaron. Para el mundo en desarrollo, esto significa que las revistas AA podrán cruzar la
divisoria más fácilmente que antes, ya que aunque pueden no estar listadas en el SCI, y en general
no lo están, su presencia en listas de AA, y su disponibilidad en portales bien organizados
comenzará a compensar las limitantes que las barreras del sistema cartelizado de la ciencia ha
67
montado, en particular en torno al SCI.
El AA abre las vías a la investigación en torno a la dinámica de la innovación en ámbitos
enormes e interdependientes como son los de la sociología, la economía o incluso la gerencia,
además de los de las ciencias duras y la propia tecnología. La noción de AA ha dejado de ser
considerada como una simple metáfora que anuncia el motor de relaciones societal y organizacionalmente
transformadas. Así, la posibilidad de compartir los conocimientos y los recursos,
por ejemplo, entre estructuras en directa competencia mutua, que ayer parecía difícilmente
concebible, está mucho más cerca de su realización, simplemente por la vía de tomar al AA en
un sentido no restringido del término.
3. La nueva convergencia tecnológica
Las llamadas “tecnologías convergentes” forman parte de la dinámica contemporánea del
desarrollo científico-técnico. Con este nombre se hace referencia a la combinación sinérgica
de diferentes tecnologías transformadoras: (a) nanociencia y nanotecnología; (b) biotecnología
y biomedicina, incluyendo la ingeniería genética; (c) tecnología de la información, incluyendo
comunicación y computación avanzada y (d) ciencias cognitivas, incluyendo la neurociencia
cognitiva (nano–bio–info–cogno, NBIC). Constituyen la combinación del conocimiento para
la manipulación de la materia viva con la inerte (ETC, 2003), teniendo como objetivo final,
impactar directamente a sectores estructurales de la economía, lo político, social y ambiental.
En la visión del grupo de expertos de la Comisión Europea sobre la ola de nuevas tecnologías
cuyo relator fue Nordmann (2004), el paradigma de la convergencia se ha modificado
con la llegada de la nanotecnología, ya que con ella la materia, compuesta de moléculas, puede
reconstruirse prácticamente de nuevo a través de la nanoescala. En la escala nanométrica, la
materia manifiesta propiedades diferentes a las tradicionalmente conocidas a escala macroscópica.
El aprovechamiento de estas propiedades en la implementación de dispositivos, en la formación
de nuevos materiales, en sus métodos de manufactura y en su producción, es tan sólo
uno de los propósitos de este paradigma emergente que se plantea transformar a las sociedades
en el curso de las próximas décadas. La convergencia de las tecnologías transformadoras se
basa fundamentalmente en la unidad material en la nanoescala y en la integración tecnológica
a partir de ella.
Tales promesas se reflejan en el foco declaradamente “futurista” de buena parte de la retórica
de la nanotecnología, con la elaboración de largas listas de posibles aplicaciones que son
tan amplias como para erigirla en la cura de prácticamente todos los males de la humanidad, y
como soporte del futuro crecimiento y felicidad humanos. Estas visiones reflejan que lo social
es parte integral de la nanotecnología. Es decir, con relación a “futuros tecnoprospectivos”
como el que ofrecen los proponentes de la nanotecnología el futuro es movilizado en el desarrollo
de la tecnología y su gobernabilidad, creando “direccionalidad” y convenciendo a otros de
lo que “el futuro traerá”. Como tales, las varias narrativas de la nanotecnología aparecen como
siendo profunda e irrevocablemente sociales, políticas y filosóficas.
Reconociendo su enorme potencial, varios países o grupos de países han avanzado en la
formulación de propuestas para desarrollar intensamente las Tecnologías Convergentes. Actores
poderosos imaginan a la nanotecnología como una reorganización paradigmática de las
técnicas de investigación y las habilidades en la nanoescala con potencial para inducir amplias
68
y transformadoras implicaciones sociales, económicas y políticas (Roco y Bainbridge, 2005).
Las visiones sociales, culturales, morales, políticas y económicas que acompañan las promesas y
amenazas están dando forma, de maneras desiguales y complicadas, a las agendas y trayectorias
de investigación que determinarán la forma eventual de las nanotecnologías.
La investigación pública y privada en este campo está desarrollándose a pasos gigantescos,
y por el momento se encuentra fuera del control de las regulaciones de los gobiernos o del
escrutinio de la sociedad, incluso cuando existen programas y proyectos gubernamentales.
Es particularmente importante que tanto los gobiernos como la sociedad civil tengan una
comprensión y ejerzan un monitoreo, pues de otra forma los productos de las tecnologías
convergentes serán trasladados al mercado en procesos poco transparentes y democráticos de
revisión, evaluación y regulación (ETC, 2003). Por eso es necesario, desde el punto de vista
de la educación superior y el análisis social, examinar e interpretar la nanotecnología y otros
campos relacionados que comparten con ella la dinámica genérica social, económica y política,
no solamente como un campo emergente de investigación y experimentación científica, sino
también como estando constituida a través del despliegue de una gama de repertorios discursivos
de promesa y expectativa. Se apunta a mover la discusión desde intentar ver en el futuro a
ver cómo es que se construye y se gerencia el futuro en tanto abstracción temporal en discursos
controvertidos, quiénes elaboran esos discursos y bajo qué condiciones, como prerrequisito
para la construcción de estrategias de desarrollo de la región latinoamericana.
Si bien entre las promesas que se dicen válidas para los países en desarrollo están las posibles
aplicaciones de nanotecnología relacionadas con las metas del Milenio, tales como el
almacenamiento de energía, producción y conversión, mejora de la productividad agrícola,
tratamiento y remediación de agua, diagnóstico de enfermedades y monitoreo, sistemas de
lanzamiento de drogas, procesamiento y almacenaje de alimentos, contaminación del aire y
remediación, construcción, monitoreo de la salud, detección y control de vectores y pestes
(Salamanca-Buentello et al, 2005), no todo son promesas. En el discurso “inevitabilista” dominante,
pareciera que las políticas públicas y los sistemas de gobernabilidad en los países en
desarrollo, enfrentarán nuevos y difíciles desafíos a sortear para poder generar y utilizar este
nuevo conocimiento e introducirlo o adaptarlo a metas sociales o económicas.
Se prevé que la producción de nuevos materiales basados en las nanotecnologías y otras
tecnologías convergentes puede tener efectos nefastos en las economías de los países en desarrollo
al permitir la sustitución de materias primas por productos más económicos y libres de
condicionamientos geográficos y/o climáticos, incrementando las diferencias entre los países
del Norte y del Sur. Algunos estudios (ETC, 2003; Meridian Institute, 2006) anotan que las
relaciones económicas y sociales desiguales entre los países del Norte y del Sur pueden verse
afectadas aún más con la introducción de nuevos materiales, como por ejemplo textiles mejores
que el algodón, que afectarían la producción de commodities de un número muy grande de
países. Basta con observar que de un total de 141 países en desarrollo, 95 de ellos dependen de
sus commodities para por lo menos el 50% de sus ingresos por exportaciones (CFC, 2005).
En los países de la región es posible encontrar, además de las comunidades científicas y de
los tomadores de decisiones en el ámbito de las políticas públicas, otros actores directamente
interesados así como diferentes organizaciones, que tienen un papel cada vez más importante
en la discusión y definición de políticas y naturalmente en la construcción de una conciencia
pública sobre el impacto de la tecnología. Muchos de estos actores, sin embargo, no conciben
69
claramente los impactos del nuevo conocimiento, y como consecuencia, se toman crecientemente
decisiones de política pública en base a información incompleta, fragmentada y pobre,
o por la influyente presencia de instituciones y “expertos” inadecuadamente preparados para
comprender y enfrentar los desafíos que imponen las tecnologías transformativas y convergentes.
En ese terreno las funciones de la Universidad y de la educación superior son cruciales en
la etapa de transición.
Enfrentar los “desafíos de la convergencia” tecnológica supondrá la coordinación de esfuerzos
entre las universidades, el sector productivo y los gobiernos para desarrollar instrumentos
adecuados de regulación y monitoreo orientados a asegurar la protección de la población y de
la naturaleza. Una cuestión de la mayor importancia es la relativa a los riesgos de la nanotecnología.
Se evidencia una percepción difusa de los riesgos en la investigación y la utilización
de la nanotecnología, y existe en consecuencia una gran dispersión de recomendaciones para
generar las competencias que pudieran permitir enfrentarlos. Con frecuencia, la comunidad
científica no concibe los riesgos como una dimensión inherente a la actividad de investigación
que realiza, y cuando los percibe, los identifica como una problemática de orden ético que debe
ser asumida por los organismos correspondientes.
En general, se dan por supuesto las narrativas que actores clave despliegan en su intento de
dar sentido a la dinámica social de las tecnologías emergentes. Se ha argumentado que científicos
y tecnólogos han desarrollado un conjunto de teorías informales acerca de lo que es la
nanociencia. Pero ya hay debate respecto a cómo debiera posicionarse, cómo se materializan
las preocupaciones públicas, las lecciones que pudieran aprenderse de la controversia de los
transgénicos conocidos como OGM, etc. Pareciera que mientras que estas teorías informales
carecen de soporte sistemático empírico, no obstante dirigen la expectativa y promesa tanto en
las deliberaciones de políticas como en la innovación y la I+D. Representantes de ONG reclaman
una mayor atención a las implicaciones de la nanotecnología para los países en desarrollo
y las economías emergentes.
Es necesario considerar más sistemáticamente cómo la nanotecnología pudiera contribuir
a reducir la pobreza y cómo los procesos de innovación globales pudieran vincularse con procesos
locales en los países en desarrollo. Algunas economías emergentes están luchando con
temas de nanotecnología. Por un lado, las instituciones políticas apuntan a atraer compañías
extranjeras. Por el otro, necesitan desarrollar marcos legales que proporcionen protección a la
población y que también aseguren estabilidad legal a las compañías. Las principales cuestiones
aquí se refieren al ambiente, la salud y la seguridad al igual que a los derechos de propiedad
intelectual. En general, los actores en economías emergentes están en posición diferente que
aquéllos en los países altamente desarrollados. La academia, por ejemplo, tiene menos posibilidades
de hacer estudios de salud ambiental y seguridad y/o de tener una comunicación efectiva
con el público. Las economías emergentes a menudo dependen del liderazgo del extranjero y la
conciencia pública de los desarrollos en nanotecnología es muy bajo (Renn & Walter, 2008).
Algunas organizaciones han señalado la necesidad de aplicar el principio precaucionario a la
nanotecnología. Pero, ¿qué constituye un enfoque precaucionario? En años recientes, enfrentados
con la creciente escala de cambios e impactos humanos en el ambiente, y con la creciente
conciencia de su complejidad, se ha vuelto cada vez más claro que la ciencia y el conocimiento
humano en general no pueden proporcionar evidencia definitiva por adelantado respecto de
todas las formas de daño posibles. Tal evidencia puede ser intrínsicamente inalcanzable o lle70
gar demasiado tarde para evitar daño ambiental serio e irreversible. Frente a la necesidad de
los decisores de políticas ante la incertidumbre, tratando de equilibrar propósitos y objetivos
divergentes la precaución ha surgido como un principio amplio que favorece la protección
ambiental en el caso de la incertidumbre.
El meollo del concepto se puede entender como contrarrestar la presunción a favor del desarrollo
que predominó durante mucho tiempo (Cooney, 2005). En todo caso, pareciera importante
encontrar el equilibrio entre este principio aplicado por medio de la evaluación sistémica
de los riesgos de largo plazo, y una aproximación ética de verdaderos beneficios a corto plazo.
Los países latinoamericanos deben considerar que el principio precaucionario requiere que los
gobiernos tengan a su disposición recursos humanos y una infraestructura eficiente de investigación
y servicios de laboratorios y para ello deben decidir sobre la construcción de capacidades
para su implementación. La importancia de un análisis abierto y transparente de esos
imaginarios sociotécnicos, proyecciones y repertorios culturales es doblemente significativa, si
se considera que la nanotecnología potencialmente desafía nociones profundamente enraizadas
de humanidad y naturalidad, entre otras a través de nociones como la “nueva invisibilidad
material” o la “increíble pequeñez” de la nanoescala.
La convergencia observable también en la “nueva bioinformática” podría ser de especial interés
en la región, debido a su menor costo de inversión y a la sinergia que puede generar en el
trabajo en redes. La biotecnología como uso de los sistemas biológicos a los cuales se les puede
reprogramar siguiendo la voluntad del hombre, y en donde por primera vez los descubrimientos
biológicos toman un lugar protagónico en el escenario de los grandes mercados mundiales
constituye uno de los desarrollos tecno-científicos más espectaculares de décadas recientes. En
la era actual el prefijo Bio se ha popularizado a niveles nunca antes conocidos, esto se explica
por la penetración de las técnicas de la biología moderna en la sociedad. La tendencia que
arrancó a mediados de los años 70, cuando se pudo visualizar el impacto que la biotecnología
y la manipulación genética en general podrían tener en nuestras vidas, se ha ido reafirmado en
los últimos años con hechos concretos de servicios y productos biotecnológicos. El catálogo de
biotérminos va incrementándose desde biotecnología, pasando por bioética, bioenergía, bioremediación,
bioprospección, biomatemáticas, bioinformática, bioingeniería, bioseguridad, hasta
llegar a biodiplomacia; todos ellos reflejan una visión utilitaria de la biología y su impacto
en la sociedad (Ramirez, 2008).
4. Producción y consumo del conocimiento
La transición hacia la sostenibilidad requiere cambios radicales en la manera como producimos
y consumimos. Entendemos mejor ahora que el logro de la sostenibilidad se vincula no
sólo al mejoramiento de la situación ambiental, sino también a cómo aprender a vivir mejor y
a cómo mejorar la calidad de nuestras estructuras sociales. Más aún, cuando se reconoce claramente
que no es posible lograr las reducciones necesarias del impacto ambiental y el consumo
de recursos por medio de soluciones exclusivamente técnicas dirigidas a mejorar la eficiencia
de los procesos productivos y a hacer más verdes los productos.
¿Por qué esto? La investigación muestra que el impacto ambiental agregado continúa elevándose
debido a niveles crecientes de población y de afluencia. Hay diferencias enormes entre
los niveles de consumo per capita de las sociedades ricas y pobres en el mundo. En las naciones
71
industriales el consumo de bienes domésticos, energía y otros materiales ha alcanzado niveles
agregados muy elevados, que están ejerciendo presiones tremendas sobre el ambiente y las
bases de recursos naturales. La “geografía distorsionada del consumo” indica que el consumo
general del quinto más rico de la población mundial es 16 veces el del quinto más pobre. El
cambio es crucial en la escala individual, organizacional (dentro de, y entre organizaciones) e
igualmente en la escala social (entre sistemas funcionalmente autónomos, con su propio código
operacional).
En décadas recientes, se ha dedicado bastante atención y recursos a enfoques orientados tecnológicamente
a reducir la contaminación y aumentar la eficiencia del uso material y energético.
Estos esfuerzos son críticos, pero en términos de lograr la transición a la sostenibilidad, es
necesario desarrollar una comprensión más holística de los sistemas de producción y consumo.
También se ha focalizado el interés en los beneficios potenciales de cambios más sistemáticos
que abarcan cambios en la producción y el consumo, y las relaciones que vinculan el acto de
producir y el de consumir. Una ejemplificación aproximada de esos cambios puede encontrarse
en el nivel de la innovación de las funciones, que incluye sistemas de uso compartido, ofertas
de pago por uso, y ventas funcionales, que pudieran sintetizarse bajo el nombre de sistemas de
producto-servicio. Como ilustración sirven casos como los de la gestión integral de pestes, el
uso compartido de automóviles y los centros de lavado de ropa de base comunitaria en Suecia.
Éstos se volvieron parte de la planificación urbana, con estándares de eficiencia energética y de
agua y proporcionando funciones de lavado a millones de hogares.
En las actividades de innovación se ha venido reconociendo cada vez más la importancia
del aprendizaje y de las instituciones. Los actores sociales, las interacciones y las instituciones
son componentes importantes en la conceptualización de los procesos de innovación (Malerba,
2005). Los procesos pueden involucrar la co-evolución de varios elementos tales como la
tecnología, la base de conocimientos, el aprendizaje, la demanda, las firmas, las organizaciones
no empresariales, y las instituciones. Se observan claras referencias en el comportamiento de
diferentes sistemas sectoriales tales como el rol del conocimiento, actores e instituciones, con
claras implicaciones para el tema de la producción y el consumo sostenibles. El reclamo de
cambios en el nivel sistémico es direccional en un sentido e ideológico en otro, ya que prescribe
acciones deseadas de parte de los actores sociales para producir y consumir. ¿Qué es lo que
subyace a estos cambios a nivel del sistema? ¿Cuál es la naturaleza y dinámica del cambio que
envuelve la transformación en patrones de producción y comportamiento del consumidor? ¿Y
qué rol juegan las instituciones en esta transformación?
Tukker y Tischner (2006) distinguen tres niveles de cambios hacia el consumo y producción
sostenibles: 1) optimización del sistema, que incluye mejorías de los sistemas existentes
de producción y consumo sostenibles con herramientas existentes, como el eco-diseño de productos
y servicios, la información a los consumidores acerca de alternativas ambientalmente
robustas y patrones de consumo, 2) el rediseño de la capacidad de provisión del sistema para
hacerlo menos pesado, a menudo, con base en la innovación de funciones, por ejemplo, en lugar
de satisfacer la necesidad de movilidad por medio de la propiedad del vehículo privado, se
ofrece un sistema de movilidad integrado, en el cual el público usa el transporte público donde
ello es posible, y sistemas de vehículos compartidos como opción de respaldo, aunque todavía
se actúa dentro del marco contextual y de mercado; 3) innovación de sistema, donde no sólo
son optimizados sistemas de productos, servicios y producción y se encuentran nuevas formas
72
de satisfacer necesidades de consumo dentro de marcos e infraestructuras institucionales existentes,
sino que se desarrollan e implementan nuevas infraestructuras, sistemas de planeación
o incentivos, que promueven estilos de vida más sostenibles. Pareciera así que la innovación de
función sistémica depende del grado de cambios en toda la cadena de valor producto –servicio
y no meramente de la provisión de la función.
El Programa de Naciones Unidas para el Ambiente (División de Tecnología, Industria
y Economía) tiene numerosas actividades para promover tecnologías y prácticas de gestión
ambientalmente sensatas, y construir vínculos mundiales entre los líderes industriales y
los expertos en tecnologías de producción limpias y eficientes. Esos esfuerzos pudieran ser
muy aumentados comprometiendo a un segmento más amplio de la comunidad de ciencia
y tecnología a trabajar en estas cuestiones. Por ejemplo se necesitan análisis sociológicos
para entender cómo la propaganda y los medios populares influyen en las elecciones de los
consumidores y en la “brecha de las aspiraciones” (por ejemplo, la distancia entre lo que
la gente tiene realmente y lo que sienten que necesitan). Se requieren estudios de ciencia
política y de economía para desarrollar mecanismos eficientes de monitoreo y/o control
de niveles agregados de consumo y uso de recursos. Insumos de la ecología y la biogeoquímica
permitirían desarrollar una perspectiva sistémica de cómo fluyen la energía y los materiales
a través de lugares particulares y ciclos de producción/consumo. Y por supuesto,
los químicos, físicos y otros científicos básicos son necesarios para continuar avanzando
en tecnologías para la “descarbonización, desmaterialización y detoxificación de los ciclos
de energía y materiales.
Esta cuestión puede proporcionar oportunidades interesantes para revertir los roles tradicionales
de compartir conocimiento entre los países en desarrollo y los industrializados (vistos
típicamente como unilaterales, influjo Norte-Sur de información). Se necesitan las perspectivas
del Sur para ayudar a analizar comportamiento y valores vinculados al consumo, y ayudar
al Norte a desarrollar políticas y prácticas para reducir niveles de consumo excesivos. Algunas
cuestiones en la investigación del consumo/producción necesarios en los próximos años son
(ICSU-ISTS-TWAS, 2005):
• ¿Cómo se crean las “necesidades” materiales? ¿Cuáles son los determinantes primarios que
impulsan el comportamiento superfluo, de consumo excesivo? ¿Cómo pueden cambiarse
valores que estimulan un consumo insostenible?
• ¿Qué tipos de políticas han sido efectivas en desacoplar las mejoras en el bienestar del consumo
creciente de energía y materiales?
• ¿Cuáles son los principales patrones y tendencias de cambio social, económico y ambiental
relacionados con sistemas de consumo/producción? ¿Cuáles son las vulnerabilidades de
sistemas de consumo/producción importantes a estos cambios?
• ¿Qué nuevas herramientas y metodologías se necesitan para estudios comparativos robustos
de sistemas de producción/consumo?
• ¿Cuáles son los roles de las instituciones, las nuevas tecnologías y la innovación en influenciar
la dinámica de sistemas de consumo/producción?
• ¿Cuáles son las implicaciones para el desarrollo sostenible de las tendencias incipientes como el
consumismo verde, los cambios de la dieta, el etiquetado más estricto de productos, etc.?
73
5. Ciencia y ética. Aprender a manejar los riesgos e incertidumbres
El mundo actual nos presenta algunas libertades antes nunca vistas pero también un grado
de inseguridad potenciada. La nueva situación del conocimiento forma parte de este panorama
ambiguo y conflictivo. Por un lado, la ciencia ocupa una posición central en nuestra sociedad
como jamás la tuvo antes. De ella se espera y se obtiene la solución a innumerables problemas
y una ganancia de productividad que va desde el tratamiento de enfermedades hasta la mayor
parte de la calidad de lo que los seres humanos fabrican, plantan o crean. No obstante, al mismo
tiempo, su apropiación social genera una serie de problemas, pues si bien en ciertos casos
reduce la desigualdad social e internacional –sirviendo de poderosa herramienta para vencer
problemas crónicos de grupos sociales y nacionales-, en otros los acentúa.
Nuestra inseguridad hoy es la de quien comienza a sentir que puede estarse enfrentando
con límites insuperables. Es verdad que siempre alguien alertó a la especie humana respecto de
los peligros de superar los límites que Dios o la naturaleza nos fijaron. Es posible que esté aquí,
también, la raíz de nuestra libertad actual. Las identidades enclaustradas del pasado dejaban
pocas opciones a las personas. Nuestro tiempo, por el contrario, ha abierto un abanico inédito
de elecciones, muchas de las cuales asocian lo que hasta hace pocas décadas parecía contradictorio.
Parece útil, a este respecto, recordar la conferencia Asilomar y su éxito en identificar,
evaluar y en última instancia mitigar los riesgos percibidos del ADN recombinante en la década
del 70. En esos años hubo un llamado a una moratoria voluntaria de parte de un grupo de
científicos norteamericanos hasta evaluar mejor el estado de la nueva tecnología y sus posibles
riesgos. La conferencia de Asilomar, que incluyó a científicos de todo el mundo, abogados,
representantes de la prensa y funcionarios gubernamentales consideró si levantar la moratoria
y en tal caso en qué condiciones la investigación podía proceder con seguridad. Finalmente
se decidió que la investigación sobre el ADN recombinante debería seguir, pero bajo estrictos
lineamientos, que luego fueron promulgados por los National Institutes of Health (NIH) y por
órganos comparables en otros países.
En restrospectiva, esta conferencia única marcó el comienzo de una era excepcional para la
ciencia y para la discusión pública de la política científica. Su éxito permitió que la entonces
tecnología contenciosa del ADN recombinante surgiera y floreciera. Ahora el uso de la tecnología
del ADN recombinante domina la investigación en la biología. Ha alterado las formas
como se formulan las preguntas y la manera como se buscan soluciones. El aislamiento de
genes de cualquier organismo en nuestro planeta, vivo o muerto, así como la construcción de
nuevas variantes de genes, cromosomas y virus y la introducción de genes en microbios, plantas
y animales experimentales son hoy una actividad rutinaria. Desde nuestro punto de vista, es
interesante observar que en los años 70 se escuchaban frecuentes críticas a los científicos por
asumir el liderazgo en formular políticas que eran asuntos de preocupación pública. Esto llevó
a algunos de ellos a creer que el debate público mismo era una gran amenaza y que las consecuencias
resultarían en restricciones debilitantes o incluso prohibiciones sobre la investigación
biológica molecular. No obstante, el esfuerzo de informar al público también estimuló una
discusión responsable que logró desarrollar un consenso para el enfoque mesurado que muchos
científicos apoyaron. Se evitó caer en legislaciones nacionales restrictivas y a la larga, los científicos
se beneficiaron de su franqueza y acciones prudentes frente a la incertidumbre. Ganaron
así la confianza pública, ya que fueron los propios científicos quienes tomaron la iniciativa,
74
engendrando considerable credibilidad.
Pero el propio organizador de dicha conferencia, el premio Nóbel, Paul Berg (2004), recordando
las circunstancias del evento, piensa que es muy probable que el modelo Asilomar
no sirva para lidiar con los temas de hoy y de mañana porque las cuestiones que nos desafían
son cualitativamente diferentes. Hay pocas perspectivas de consenso en la sociedad actual con
respecto a cuestiones éticas relacionadas con los tejidos fetales y células madres, el testeo genético,
las terapias genéticas de líneas de gérmenes y somáticas y otras áreas de incertidumbre y
riesgo. En esas instancias, los consensos sólo parecieran ser posibles por medios políticos, donde
la regla de la mayoría prevalece. A menudo están afectadas por el auto interés económico
y cada vez más por conflictos y desafíos éticos y religiosos irreconciliables con valores sociales
profundamente enraizados. Las decisiones de Asilomar en última instancia las tomaron los
propios científicos que definieron sus responsabilidades no sólo en cuanto tales sino también
como ciudadanos.
La lección que Berg extrae de Asilomar es que cuando los políticos y el público en general
aprenden suficiente acerca de una cuestión como para formarse una opinión, usualmente ignoran
y rechazan las opiniones de los científicos. Su respuesta a esta situación es entonces que
“es mejor mantenerlos ignorantes hasta que uno pueda conseguir la aprobación de leyes razonables.”
Obviamente el problema que queda abierto de inmediato es: ¿“mejor para quiénes?”
Berg otorga el poder de decisión exclusivamente a los científicos. Si bien es innegable que la
opinión experta es fundamental, también a los ojos del presente parece crucial que el público
participe en la discusión de cuestiones de riesgos, máxime a la luz de supuestos controles y “escándalos”
científicos que con lamentable frecuencia les siguen. El público se siente impotente
contra algunos de los intereses que impulsan las cuestiones regulatorias. Y los científicos han
sido parte de esos intereses. Las tendencias que se observan hoy tienen implicaciones de crisis
civilizatoria: la incapacidad de un modelo de desarrollo básicamente económico para permitir
la sobrevivencia física de nuestro mundo. El modelo hoy dominante, llámese capitalismo, o
modernidad, o primacía occidental sobre el mundo, es predatorio y no reconoce límites a su
expansión (Ribeiro, 2008).
En estos tiempos y los por venir en el futuro mediato, probablemente relacionado con las
incertidumbres y frustraciones, resurge la oposición por la fe, que parecía distante no hace mucho.
El país más desarrollado del mundo, aquél en el que la ciencia y la tecnología contribuyen
más a generar riqueza, es también aquél donde hay una ignorancia e indiferencia de la población
respecto de lo que constituye la base misma de su éxito- o la base misma de su práctica.
La agenda pública comporta una adhesión a supersticiones, a creencias que la ciencia moderna
desmontó hace más de un siglo. No hay país donde el creacionismo sea tan fuerte como en los
Estados Unidos. La ciencia es incorporada como tecnología, como innovación, en las fábricas,
en la agricultura, en los servicios, pero la teoría que está en ella, la semilla de inquietud y de
inteligencia que en ella pulsa, no llega a la conciencia de millones de personas que hacen uso
de ella. Se usa la ciencia, se aprende con sus resultados, pero el espíritu científico se enfrenta
con mentes impermeables a su trabajo de erosión de mitos y de construcción de un mundo
diferente y mejor (Ribeiro, 2008).
Un informe reciente publicado en los Estados Unidos, plantea que el insuficiente nivel
de habilidades de alfabetos en grandes segmentos de la población constituye una de las más
serias amenazas para la sostenibilidad del desarrollo de esa nación. “Se espera que los indivi75
duos tomen más responsabilidades en el manejo de sus propias vidas, tales como planificar su
jubilación, navegar el sistema de atención médica, y manejar sus carreras”, dijo el director de
la Organización ETS.
Sin embargo, la mitad de los adultos no cuentan con los conocimientos matemáticos y de
lectura suficientes como para usar estos sistemas de una manera eficaz; por lo tanto enfrentarán
mayores desafíos cuando llegue el momento de cumplir sus papeles de padres, ciudadanos
y trabajadores. Quizá lo que más preocupa es el hecho de que este problema no se presenta
sólo entre nuestra población adulta. Nuestro índice de graduación de las escuelas secundarias
(“high school”), es del 70 por ciento y se encuentra muy por debajo del índice de otros países,
y nuestros estudiantes han quedado rezagados en la lectura, las ciencias y la matemática por
muchos de nuestros socios comerciales”. (ETS, 2007)
¿En qué medida el conocimiento científico mejora el sentido ético de las personas, los valores
que ellas asumen? Un abismo radical separa, por un lado, los valores asumidos socialmente
y los de la ciencia. ¿Cómo hacer para que las masas se apropien de la ciencia, como transformar
la ciencia en cultura? Es necesario que el conocimiento científico amplíe la libertad de
elección de las personas. Como tributarios que somos de la gran revolución iluminista, seamos
científicos o educadores, concebimos la ciencia y el conocimiento de calidad en general, en
términos sociales, más que nada por su papel emancipador y mejorador de la vida humana.
Tendemos, por eso, a culpar muchas veces a los poderes de este mundo, a quienes deciden y
tienen seguidores en masa, por el mal uso de un conocimiento que, en sí, asumimos como
neutro o incluso bueno. Superado el período del terror nuclear, el discurso fue retomando el
rasgo que había sido el suyo en el pasado, de la afirmación que el conocimiento de calidad es
bueno y sólo por desviación o deformación es mal apropiado. No hay un gestor de la ciencia
que no crea en eso, o por lo menos que no lo afirme.
Tal vez sea justamente porque el discurso convencional siempre proclama a la ciencia como
positiva, como portadora de ganancias indudables, tal vez sea porque ese discurso sobre el
conocimiento usualmente ignora que puede servir a distintos amos, que acabamos teniendo
poca noción de lo que es fáustico, lo que es prometeico, en la producción y consumo, o uso,
del conocimiento. Pero no se puede olvidar que Oppenheimer tal vez haya sido el primer científico
que expresó de manera gráfica la interrogante de si el peligro está en el saber o en el uso
del saber y desde entonces la humanidad tiene que vivir con esa carga.
Nuestra ineptitud para modificar el mundo es chocante. Las ciencias desempeñan todavía
un papel instrumental (¿será que algún día podrán desempeñar más que eso?). Sin
duda, sería impensable que ocupasen el lugar de los valores. La ciencia permite conocer;
el plano de los valores es distinto. Una constante del pensamiento diferencia la capacidad
de descubrir, de inventar, de saber, respecto de la de evaluar y apreciar: se distinguen así
el saber y la sabiduría.
Recientemente se resignificó la distinción entre conocimiento y sabiduría, para reservar
un espacio democrático a las decisiones políticas sobre los valores y asegurar un lugar
íntimo para aquellos asuntos que la ciencia no resuelve, ni pretende o puede solucionar:
ciertos valores morales, ciertas opciones sociales, ciertas elecciones religiosas. La elección
entre el valor de la solidaridad y el de la competición, por ejemplo, aunque los estudios
científicos puedan señalar los costos y ventajas de cada uno de ellos (la solidaridad genera
menos productividad, si bien también menos tensión; la competitividad produce más,
76
no obstante angustia más), es una elección que como tal está fuera del campo científico.
Pertenece al plano de los valores, de aquello que excede al conocimiento, sin con eso ser
irracional. Pero incluso así, la ciencia debe y puede ayudar a aclarar esas elecciones, a indicar
sus efectos, a mejorar la calidad de las dudas. ¿Consigue hacerlo? Pareciera ser ese el
papel, por ejemplo, de la divulgación y/o difusión científica.
Suena razonable suponer que la ciencia mejora, en nuestras vidas, lo que no pasa por
nuestra conciencia (tal es el caso de los nuevos materiales, por ejemplo), aunque beneficia
muy poco nuestra conciencia del mundo. Las sociedades en que vivimos hicieron esfuerzos de
alfabetización en el pasado y hasta hoy en nuestra región, como modo de inclusión social, si
bien antes de completar esos esfuerzos llegó la reciente ola de alfabetización de nuevo cuño,
que torna analfabetas a las personas que: (i) no tienen conocimientos mínimos de informática
y por lo tanto no consiguen ya, sin ayuda externa, lidiar con su cuenta bancaria, efectuar
pagos, intercambiar correspondencia electrónica o leer noticias en Internet; (ii) no tienen
conocimiento científico e, incluso siendo capaces de hacer aquellas tareas casi mecánicas del
ítem anterior, no son capaces de comprender el mundo de manera más profunda. Si bien se
hacen intensos esfuerzos para enfrentar el analfabetismo en términos absolutos o inclusive en
computación, hay poco empeño en promover el aprendizaje de la lectura científica. Dicho
de otro modo, los proyectos oficiales e incluso los de las ONG buscan mucho más un efecto
secundario, pragmático, superficial, que un impacto profundo y duradero en el conocimiento,
que haría saltar la educación a un nivel que nunca ocupó.
Es más, los intentos de elevar el gasto público en educación primaria enfrentan resistencia
significativa de los más ricos, y esa oposición es más probable en sociedades muy desiguales.
Usar la educación primaria para reducir la pobreza será difícil de lograr a menos que se aborde
también la elevada desigualdad en el ingreso. Diversos estudios encuentran evidencia de que
los ricos influyen desproporcionadamente en el proceso político, logrando que los subsidios
públicos tiendan a beneficiar a los más ricos (Addison y Rahman, 2003). Las experiencias
de Brasil, Guatemala y Sudáfrica parecen confirmarlo. Al destacar la desigualdad en el gasto
de educación, no estamos implicando que la solución para el bajo nivel de gasto en educación
primaria deba resolverse necesariamente transfiriendo recursos de la educación media o
universitaria. Encontrar recursos para servicios básicos como la educación primaria es visto
demasiado a menudo como una tarea de reasignación de recursos dentro del sector educativo,
más que a través de todas las categorías de gasto público, donde puede muy bien haber
grandes líneas de gasto improductivo fuera de la educación. Esto, naturalmente, es válido
para la ciencia. La ciencia asumió en nuestro tiempo un papel social inédito, ya que activa
el desarrollo económico. El conocimiento ya no es pensado como la aventura personal de
un individuo, sino como trabajo colectivo. Por estas razones, ocurre una fuerte apropiación
de la misma por los agentes económicos, al mismo tiempo que importantes cantidades de
personas no llegan a protagonizarla. Más grave aún, en muchos de nuestros países no parece
tomarse conciencia del impacto económico como social de la investigación científica.
La ciencia está teñida de cuestiones éticas: el uso de embriones en la investigación, el problema
del aborto y el de la eutanasia, la posibilidad misma de la eugenesia plantean problemas
morales que todavía no han sido bien resueltos: hay científicos ciegos a la dimensión ética y hay
religiosos conservadores que no comprenden los beneficios que la ciencia puede brindar. Hay
Se estimaba hace unos diez años que 855 millones de adultos –casi un sexto de la humanidad- eran funcionalmente analfabetas, y un 64 de
esos analfabetas eran mujeres (UNICEF, 1999: Banco Mundial, 2001).
77
riesgos envueltos, como los que traía consigo la bomba atómica, cuya única justificación era que
se necesitaba llegar a ella antes que Hitler. El diálogo entre científicos y éticos es débil, incluso
en la bioética. Los riesgos que suponen los descubrimientos científicos son difíciles de dimensionar,
entre el hubris de muchos investigadores, que no tienen en cuenta los problemas que
pueden resultar de la ciencia descontrolada, y la ignorancia del público y de los políticos que
sólo ven lo que quieren ver. Falta un espacio en el que la política y la ciencia puedan dialogar.
Tal vez ese exilio de la ciencia con respecto a la polis sea lo más preocupante hoy, algo que percibimos
mal cuando vemos las dimensiones del fomento y todo lo que en teoría parece positivo
en la ciencia; pero en los hechos no necesariamente se plasma en mejoras tanto como pudiera.
Nunca la ciencia fue tan utilizada, si bien el espíritu científico no se haya vuelto dominante.
¿Cómo administrar entonces los riesgos e incertidumbres inherentes a la producción y consumo
de conocimiento? Algunos puntos básicos se destacan; tienen en común una creencia en la
investigación, en su discusión pública, en el avance del conocimiento por medio de la investigación
y del debate, en síntesis, un cierto espíritu democrático. También tienen en común una
reducción en la creencia en la verdad: los descubrimientos científicos son provisorios e incluso
cuando en su mayor parte no son refutados sino matizados, dejan de ser tan enfáticos para convertirse
en relativizados. La misma complejidad de la ciencia actual resulta en una fractura creciente
entre el conocimiento científico y el sentido común. Esta brecha incluye la dificultad de
la comprensión de la misma por la clase política que recurre crecientemente a la intermediación
de “expertos”. El efecto es que el papel racionalizador de la ciencia disminuye en el mundo contemporáneo
y ésta se devalúa como recurso cultural para promover la superioridad de las pretensiones
científicas acerca del mundo. Como consecuencia del vertiginoso desarrollo tecnocientífico
la ciencia, casi universalmente considerada como un bien público que debe ser apoyado, es
percibida crecientemente como generadora de riesgos y peligros antes impensados. La percepción
del desarrollo tecnológico incorpora así componentes de incertidumbre, ambigüedad y
complejidad. La expansión irrestricta del conocimiento científico conduce a demandas de que
el nuevo conocimiento y su impacto sean regulados y gestionados de alguna manera. América
Latina y el Caribe (ALyC) debe prepararse para enfrentar estos retos tanto a través de la formación
como en el manejo relativo de distintos aspectos que el conocimiento nuevo trae aparejado.
Si la ciencia constituye una cierta comunidad, con valores aproximados, los usuarios de la
ciencia –los políticos, los líderes empresariales y religiosos, los movimientos sociales, los individuos
y la sociedad en general- no comparten necesariamente sus valores. Usan, con gusto y
provecho, lo que ella produce. ¿Cuál es la diversidad de esos usos que se hacen de la ciencia?
Qué los define, qué los valoriza? Los científicos y los educadores prefieren un uso emancipador,
de raíces iluministas: la idea de que la ciencia vencerá el prejuicio, probablemente ampliará la
democracia. Una ciencia así, fecunda, en términos sociales, reduce sus riesgos y, si trae incertidumbres,
éstas son las del conocimiento, no las del desempleo o la miseria espiritual o material.
Pero cuando reconocemos las serias limitaciones que inciden sobre el pasaje de la ciencia a la
sociedad, que se reflejan en los diferentes conceptos de difusión, divulgación y sobre todo, el
más rico, de apropiación social, el panorama deja de ser optimista. O por lo menos no caben
tantas celebraciones. No por ello, no obstante, cabe desistir: al final, la luz que las luces
trajeron consigo casi se extinguió varias veces, pero continúa irradiando. El conocimiento de
calidad todavía no enunció todos sus poderes. Hacer que la ciencia se convierta en un factor
pujante de la cultura de nuestro tiempo es algo que exige lidiar con la producción, pero
78
sobretodo con el consumo del conocimiento.
6. ¿Qué tipo de “sistema de ciencia” (y tecnología) se necesita para
apoyar la búsqueda de un desarrollo sostenible?
Desde el Informe Brundtland “Nuestro Destino Común” (1988) producido por la Comisión
de las Naciones Unidas de Medio Ambiente y Desarrollo se ha venido afirmando la
noción de desarrollo sustentable, entendido como aquel que es capaz de responder a las necesidades
del presente, sin comprometer la posibilidad de que las generaciones futuras satisfagan
las suyas. Sostiene el Informe que la enorme desigualdad existente entre países ricos y países
pobres no sólo es un problema de desarrollo, sino también un problema ambiental. Desde
esta perspectiva, la pobreza y la exclusión son los síntomas más visibles de la problemática del
modelo de desarrollo imperante: “un mundo que permite la pobreza endémica estará siempre
sujeto a catástrofes ecológicas y de cualquier otro tipo” (idem).
Tras la aparente simplicidad del enunciado inicial de desarrollo sustentable de la Comisión
Brundtland, emergen enormes desafíos tanto epistemológicos como para su puesta en práctica
en medio de tendencias contradictorias. No cabe duda que los avances científico-tecnológicos
de la humanidad le han permitido explotar los recursos naturales sin precedentes y ocupar los
más diversos ecosistemas de la tierra. Es indudable el enorme impacto que han tenido y siguen
teniendo las acciones humanas en la transformación del planeta a diferentes escalas y en distintos
ámbitos, generando muchos de los problemas que enfrenta la humanidad actualmente:
pérdida de la biodiversidad, pérdida de resilencia de muchos ecosistemas, lluvias ácidas, hueco
de la capa de ozono, efecto invernadero, cambio climático global. Las implicaciones sociales,
económicas y ambientales de estas transformaciones en la calidad de vida de la mayoría de la
población del planeta y del bienestar general no son menos impactantes. No es ninguna novedad
afirmar que el actual esquema de desarrollo es insostenible.
El Programa Internacional sobre las Dimensiones Sociales del Cambio Ambiental Global
(IHDP, 2007), sostiene que ante el predominio de “ecosistemas dominados por el hombre”,
es necesario comprender las dinámicas de los sistemas socio-ecológicos como sistemas humanos-
naturales conectados, donde las acciones humanas no pueden seguir siendo tratadas como
variables externas. El cambio ambiental global es en buena parte una problemática relativa a
las interacciones humanas-ambientales. Para denotar estos cambios, algunos autores sostienen
que la tierra está saliendo de la era del Holoceno para entrar en una nueva era geológica que
denominan Antropoceno (IHDP, 2007; Young, 2006; Clark et al, 2005).
El carácter incierto de los resultados de la ciencia, que en el mundo actual es más conciente
de los riesgos y provisionalidad de los conocimientos que produce y de las decisiones sustentadas
en ellos, se expresa en las recientes convenciones internacionales, que estipulan que la
aplicación del principio de precaución debe ser proporcional al nivel de protección necesario y
no discriminatorio, además de ajustarse regularmente en función de los nuevos descubrimientos.
Las decisiones orientadas a determinar el grado de riesgo que una sociedad está dispuesta a
aceptar son de orden político, no técnico, aunque se apoyen en información científica. En este
punto Surge un concepto fundamental: el de la responsabilidad, entendida como el compromiso
colectivo sobre las opciones tecnológicas que hace una sociedad. La ciencia se ve obligada
79
a salir del espacio confinado de los laboratorios para insertarse en la vida económica y social
(Sánchez-Rose, 2008).
Las tendencias observadas muestran que los entes que financian investigación promueven
crecientemente estudios orientados a problemas que obligan a cruzar las fronteras disciplinarias.
Algunas agencias globales enfatizan la necesidad de promover un “enfoque de pensamiento
integrado” mediante la vinculación de las ciencias sociales y económicas con las ciencias naturales,
generando fertilizaciones cruzadas entre sus métodos, perspectivas y respectivos hallazgos
a fin de lograr una mayor comprensión de los problemas socio-ambientales y aportar respuestas
a los temas emergentes de investigación relacionados con la capacidad de resilencia de los sistemas,
la gobernabilidad y la toma de decisiones en contextos de incertidumbre (IHDP, 2007).
Sin pretender especular al respecto, es obvio que estas tendencias tendrán implicaciones en el
nivel institucional y organizacional de la educación superior.
El desafío es enorme porque los problemas que plantea el desarrollo sustentable, hacen
necesario que los científicos y los tecnólogos establezcan un diálogo abierto y constructivo
con “otros” tipos de conocimientos e incluir a nuevos actores sociales. Se reconoce cada vez
más que muchas de las soluciones relevantes a los problemas se encuentran en sitios alejados
de los laboratorios, en contextos particulares donde cobra relevancia el conocimiento local, el
empírico, el tradicional, el incorporado en tecnología, etc. En años recientes se ha puesto en
evidencia el elevado precio que ha tenido que pagar el mundo moderno por rechazar prácticas
tradicionales y los conocimientos que las sostienen en diversos campos de aplicación que van
desde la medicina hasta la agricultura.
La “moderna visión científica del mundo” ha tendido a descartar o ignorar otros tipos de
conocimientos por considerarlos poco rigurosos, folklóricos e incluso irracionales o supersticiosos,
sin reparar que el test de racionalidad con el que son juzgados es, en sí mismo, un producto
cultural de la sociedades occidentales (Vessuri, 2004). No obstante, los investigadores
comienzan a abandonar los límites disciplinarios para involucrarse con gente “real” en innumerables
procesos de interacción y comunicación en una variedad de situaciones y contextos
que hace cada vez mas complicado mantener la vieja distinción entre ciencia académica y
otros tipos de conocimiento. Esta tendencia fue recogida por la Declaración de la Conferencia
Mundial de la Ciencia, cuando definió a la ciencia como “la capacidad de examinar problemas
desde perspectivas diferentes y buscar explicaciones de fenómenos naturales y sociales, constantemente
presentados al análisis crítico” (ICSU 1999).
La articulación de conocimientos y perspectivas heterogéneas es una tarea compleja que
plantea importantes problemas metodológicos por resolver: ¿todos los tipos y formas de conocimiento
son igualmente válidos?, ¿se trata de adoptar enfoques sincréticos o de incluir
una pluralidad irreducible de conocimientos y perspectivas?, ¿cuáles son los mecanismos más
adecuados para discernir los conocimientos y capacidades más idóneos para la solución de un
problema en un contexto determinado?, ¿quiénes participan en estos procesos y de qué manera?,
etc. Las respuestas a estas interrogantes irán emergiendo de los sistemas de conocimientos
resultantes de procesos de construcción social de carácter participativo y transdisciplinario,
enmarcado en espacios de negociación y mediación, orientados a atender y resolver problemas
concretos de la vida real (Lawrence y Després, 2004).
La ciencia no se produce en un espacio vacío de política ni ésta funciona en ausencia de
conocimientos. Entre ambas existe una relación circular: ciertos temas puestos de relieve por
80
investigaciones científicas son considerados como objeto de discusión política; los cuales luego
de ser incorporados a la agenda pública son traducidos en acciones concretas a través de
la aplicación de políticas específicas, cuyos resultados, a su vez, ponen en evidencia vacíos de
conocimiento que deben ser investigados. Ciencia y política mantienen una indudable relación
de interdependencia y de retroalimentación. (Guimaraes, 2006). La necesidad de promover
relaciones bi-direccionales entre ciencia y política es una demanda creciente como uno de los
requisitos para atender los complejos problemas globales. Por ello es preciso fortalecer el diálogo
entre científicos y políticos con miras a lograr mutua comprensión entre los académicos
y quienes toman decisiones. La perspectiva política debería ser tomada en cuentan a lo largo
de todo el proceso, desde la definición temprana del problema y durante el desarrollo de la
investigación.
La investigación orientada por asuntos políticos como es el uso de la ciencia para el desarrollo
sustentable es el marco de Surgimiento de un nuevo paradigma conocido con el nombre de
ciencia de la sostenibilidad. Este nuevo paradigma de investigación Surge como una respuesta
prometedora a los esfuerzos que desde hace un tiempo, se vienen realizando para incorporar
la ciencia y la tecnología a la agenda del desarrollo, orientando la ciencia y tecnología hacia el
desarrollo sustentable, entendiendo a este último como una propuesta de desarrollo integral
que debe ser enfrentado desde la perspectiva del sistema socio-ecológico. En este sentido, la
transición al desarrollo sostenible aparece como el más reciente giro en la agenda del desarrollo,
por cuanto este implica atender los problemas sociales, económicos y ambientales, reduciendo
el hambre, la pobreza y la inequidad, a la vez que mantiene la biodiversidad y los sistemas de
soporte de la vida en el planeta.
La construcción de sociedades más sostenibles se hace en un espacio de negociación política
entre los múltiples intereses en juego, en el que múltiples actores e intereses participan para
alcanzar un consenso respecto a qué desarrollar, qué sostener y por cuánto tiempo. Es por ello
que, pese a las declaraciones en contrario, siempre existe el riesgo de que el establecimiento de
la agenda científica sea dominado finalmente por los grupos de presión más poderosos, por lo
que este nuevo paradigma debe tener la habilidad de promover una conciencia de solidaridad
y visión de largo plazo que permita conciliar los objetivos del desarrollo sustentable.
7. Desafíos y oportunidades en la ciencia-e
Gracias a la digitalización, las nuevas tecnologías (que hoy están siendo denominadas
por algunos como posibilitadoras), la globalización y el Surgimiento de la investigación y
la innovación en cooperación, ya se genera, organiza y usa el conocimiento en una cantidad
de formas nuevas. La iniciativa de la National Science Foundation relacionada con la
ciberinfraestructura (NSF, 2006) proporciona una visión impulsora para la infraestructura
de conocimiento avanzado en una economía compleja, enormemente expandida y casi
sin fronteras. El Internet es un ejemplo paradigmático de infraestructura posibilitadora,
basada en tecnología no propietaria y mínimamente regulada. Virtualmente libre de
controles, privados o públicos, el Internet se difundió rápidamente como una plataforma
de tecnología genérica que todo el mundo era libre de usar y transformar. Dentro de lo
vertiginoso de la expansión, los controles relacionados con la prioridad de servicio, privacidad,
derechos propietarios y seguridad se desarrollaron más lentamente no sólo porque
81
no estaban apoyados en la infraestructura subyacente sino porque también eran percibidos
como desviaciones de la arquitectura abierta de Internet.
Prácticas de mediación/mecanismos/instituciones
(National Academies, 2007)
Estándares abiertos son críticos al desarrollo de infraestructura en todos los niveles y al desarrollo
de productos y servicios complementarios, propietarios y no propietarios.
Plataformas propietarias a menudo estimulan la interconexión de productores de productos y
servicios complementarios publicando las especificaciones y sin exigir regalías.
El software de fuente abierta cubre una cantidad de diferentes enfoques a empresas colectivas,
incluyendo el uso del copyright y el licenciamiento para definir y establecer un espacio
común (copyleft). El software de fuente abierta también puede ser visto como un estándar
complejo, altamente definido que permite el desarrollo de productos y fuentes
complementarias.
Los pools de patentes han surgido como una nueva forma semi-abierta de agregar derechos
necesarios para implementar estándares de Tecnologías de Información (TI) complejos
tales como JPEG, MPEG, DVD y GSM.
Los espacios comunes de información y conocimiento agregan contribuciones voluntarias. Mientras
que Wikipedia es el ejemplo más conocido, esos territorios comunes también se usan
para evitar cuellos de botella propietarios en la investigación (p.ej., el Consorcio SNP y
el proyecto HapMap).
Los proyectos de investigación en colaboración a menudo envuelven el acceso conjunto a derechos
“de fondo” que pueden necesitarse para hacer investigación, junto con la asignación
de intereses de acceso a la propiedad en cualquier logro de la investigación.
Las publicaciones de acceso abierto, como ya vimos, pueden ofrecer disponibilidad libre después
de un período limitado de exclusividad.
El licenciamiento cruzado es común entre las firmas de TI como medio de maximizar la libertad
de acción y simplificar el tema de las patentes.
Licencias posibilitadoras simplificadas tales como las de los Creative Commons estimulan la
reutilización bajo una variedad de términos simples, fácilmente comprensibles.
Aunque las nuevas tecnologías y los controles legales a menudo parecen tener fines contrapuestos,
en la práctica han surgido medios voluntarios para mediar entre ambos, que incluyen
una variedad de mecanismos, prácticas e instituciones. La transferencia de tecnología para el
software basada en la universidad ha funcionado de manera muy diferente que en el caso de la
biotecnología porque buena parte del software no es intensivo en recursos, apunta al uso académico
o es apoyado por los usuarios. Pero como vimos más arriba, esta tendencia a la libertad
y la creatividad del soporte de Internet acabará influenciando a la bioinformática y a toda la
infraestructura para la investigación en otras áreas intensivas en datos, como las que predominan
en las biociencias y biotecnologías, ya que cada una expande el valor y el potencial de la
otra estimulando la colaboración entre investigadores individuales, equipos de investigación,
disciplinas, instituciones, firmas y sectores.
El proyecto NSFNET de la National Science Foundation en los años de 1980 y la visión
82
de la ciberinfraestructura del presente han estado motivados por la necesidad de compartir
con eficiencia recursos elevados de computación final. La ciberinfraestructura hereda todos
los desafíos legales y de política del Internet y de la Web y se agrega a ellos. Inicialmente los
desafíos parecen más manejables por la naturaleza relativamente enclaustrada, no comercial
de la investigación científica. Sin embargo, la visión de la ciberinfraestructura se extiende explícitamente
a la educación y a grupos subrepresentados, y a la implementación práctica de
colaboratorios, organizaciones virtuales e infraestructura centrada en los seres humanos. Lo
que se conoció en los años de 1990 como Red Nacional de Investigación y Educación en los
Estados Unidos surgió como no limitada a la investigación y la educación sino que fue abierta
y ubicua. La ciberinfraestructura debe crecer y madurar, sin embargo, en un nivel y tiempo
cuando los controles son más fuertes, difusos y controversiales.
¿Cuáles son los grupos de interés? ¿Cómo se da el equilibrio de poder? ¿Cuáles son
las reglas? Las reglas locales de los ecosistemas digitales varían entre ecosistemas. Habrá
que investigar cómo se da la interacción global entre ecosistemas de comunicación. En los
próximos años habrá que trabajar mucho en el área de la creación de confianza y en el desarrollo
de un marco de gobernabilidad, sin tener que recurrir a políticas regulatorias verticales.
Como en toda nueva ciencia, la senda tiene aún que ser abierta: “Se hace camino
al andar”, como decía el poeta (Machado, 1912). La vastedad de los desafíos científicos y
de la investigación que apenas se comienza a discernir sólo puede intuirse como tendencia.
Estados Unidos y Europa han elegido enfoques notablemente diferentes para controlar
los datos personales, la propiedad de las bases de datos y el alcance del material patentable.
Estas diferencias persisten a pesar de tener una infraestructura común, una preocupación
común por promover la innovación, y un compromiso común de armonización internacional.
En los próximos años la expansión de la ciberinfraestructura podrá apoyarse en un
menú creciente de mecanismos, instituciones y estrategias. La optimización de todas estas
herramientas para apoyar la investigación y la innovación requiere una mejor comprensión
de las fuerzas sociales y económicas que rodean los procesos de ciencia y tecnología,
así como una perspectiva desinteresada, de base empírica sobre cómo se enfrentan y mitigan
en la práctica las tensiones entre apertura y control.
La experiencia con la infraestructura expandida debiera decirnos mucho acerca de la ecología
del conocimiento y la innovación en un mundo de fronteras porosas e instrumentos
inmensamente poderosos. Esto, a su vez, puede ayudarnos a repensar y a redefinir las leyes y
políticas heredadas de tiempos y circunstancias más simples (National Academies, 2007). La
extensión del paradigma de redes al conocimiento, a las capas sociales y a los procesos y las actividades
económicas que funcionan en cooperación y competición pudieran conceptualizarse
como los organismos de un ecosistema aplicando la metáfora del ecosistema a su representación
digital. Se ha argumentado que se puede obtener una mayor aceleración de los desarrollos
cuando las TIC son diseñadas para favorecer ciertos procesos, tales como la producción y
apertura del conocimiento y a frenar otros, como la formación de monopolios. El derribar las
barreras al trabajo cooperativo distribuido y la producción de conocimiento compartido permitiría
la sincronización de redes sociales dinámicas y de comunicación en escalas de tiempo
cada vez más cortas, empujando la metáfora del ecosistema hacia una inteligencia colectiva y
un sistema cognitivo distribuido.
Ya existen áreas de investigación que vinculan las TIC con la epistemología y las cien83
cias sociales (Nachira et al, 2007). Algunas cuestiones que adquirirán interés creciente en los
próximos años tienen que ver con nuevos sistemas de valores y modelos de actuación. Por
ejemplo, crecen las interrogantes sobre cuál es la noción de bienes públicos en la Economía
del Conocimiento. ¿Cómo se compara la apertura con las patentes en relación con el estimulo
de la innovación? Todavía falta entender cómo acoplar la innovación con la dinámica social,
amplificar las sinergias entre el desarrollo social y el crecimiento económico. Estas últimas también
pueden aumentarse a través de la optimización de las tecnologías digitales que permean
todas las facetas de la experiencia humana. ¿Por qué las aplicaciones y sistemas operativos se
vuelven tan complejos cuando aumentan el tamaño? ¿Cómo podemos desarrollar sistemas que
aprendan del comportamiento de sus usuarios, sistemas adaptativos, auto-organizados y auto
curativos? ¿Cómo se pueden diseñar sistemas y arquitecturas sociotécnicos que reflejen una red
de procesos, operaciones técnicas y económicas y que tengan la habilidad de reproducirse a sí
mismas recursivamente, creando, destruyendo o reorganizándose a sí mismas en respuesta a
insumos y perturbaciones externas?
Los esfuerzos específicos de investigación y desarrollo dirigidos a la transformación de
la ciencia y la tecnología en los países latinoamericanos, son interesantes. Sin embargo, la
“brecha digital” entre los países de la región y los países avanzados así como en el interior
de un mismo país entre diferentes segmentos de la sociedad y la economía es preocupante.
Lo que se haga no puede circunscribirse a los ámbitos académicos y científicos. Si bien se
ha pensado así desde el inicio de la implantación del Internet en la región, los resultados
distan mucho de ser satisfactorios. Son urgentes por tanto las estrategias para un mayor
desarrollo y la mayor explotación de las TIC. Una buena parte del valor de la adopción de
las TIC se deriva de su potencial de explotar e integrar redes tecnológicas, redes de conocimiento
y redes socioeconómicas, permitiendo la creación dinámica de nuevas conexiones,
procesos y cooperación entre actores económicos. Un sistema que permita estas múltiples
clases de redes no puede reducirse a una plataforma de servicios interoperables, sino que
debiera evolucionar hacia una arquitectura orientada a procesos, que pueda apoyar un
ambiente rico en conocimientos y que sea representativo de los usuarios y de su comportamiento
social y económico.
En el mundo, la tendencia en la ciencia-e es la vinculación de la investigación teórica con la
aplicación estratégica, para la producción de resultados que lleguen a la industria rápidamente.
El entorno digital está adquiriendo cada vez más importancia para las industrias creativas.
América Latina y el Caribe muestran poco desarrollo en ese campo, con pocas excepciones,
como Brasil y Chile. La filosofía del “salto adelante” acompaña con fuerza el proyecto de incorporar
la región a la tecnología de avanzada en materia de información y comunicación. El
futuro puede ser prometedor pero sólo si se fortalecen las TIC de la región en todas sus áreas,
incluyendo la investigación en ciencia-e. En función de los desarrollos actuales en materia
de integración regional, existe la oportunidad de realizar una integración de los proyectos en
campos de investigación estratégicos.
8. Discusión
Actualmente la ciencia y la innovación son a la vez más competitivas y cooperativas. La globalización
aumenta la competición, mientras que la creciente complejidad debe ser abordada por
84
medio del trabajo en equipo, la coordinación, la interacción y la reutilización de los recursos. La
cobertura y la escala se logran menos a través del escalamiento de la inversión y más compartiendo
datos, conocimiento e infraestructura, a menudo en asociaciones con los competidores. Las nuevas
ciencias y tecnologías proporcionan marcos de referencia infinitamente adaptables, lo cual estimula
y permite que participantes con diferentes habilidades, roles e incentivos trabajen juntos hacia el
logro de fines comunes –ya sea que persigan una agenda de investigación, como facilitadores en el
aprendizaje o desarrollando un producto. Desde luego, tener una infraestructura tecnológica de
referencia es esencial, y ello puede ser suficiente para grupos homogéneos o para relaciones complementarias
bien entendidas, como la de proveedor y cliente. Pero los grandes desafíos de los próximos
veinte años incluyen la posibilidad de participar en la creación y distribución del conocimiento
desde contextos muy variados y pudiendo elegir entrar y salir en distintos momentos. ¿Cómo podrá
hacerse efectiva la colaboración? ¿Podrán ponerse de acuerdo sobre contribuciones, procedimientos,
intereses y expectativas cuando la previsión es imperfecta y las motivaciones difieren?
Las ventajas cooperativas se están convirtiendo en un componente fundamental, algunas veces
dominante en un mundo que estará cada vez más interconectado. Al mismo tiempo los controles
del tipo de las patentes y otros mecanismos excluyentes se harán más complejos, diversificados y
penetrantes, es decir, crecerán las habilidades de superar barreras y fronteras al mismo tiempo que se
definirán cercas efectivas. ¿Cómo funcionarán la cooperación y el compartir recursos que cada vez
se harán más poderosos a nivel global en un ambiente con controles profundamente institucionalizados?
Apenas si se empiezan a enmarcar los problemas, pero las respuestas son temas a explorar en
el futuro. La legislación pública también está cambiando drásticamente en vista de valores e intereses
competitivos cambiantes, pero las respuestas políticas al cambio técnico pueden ser demoradas
y discutibles. ¿Cómo se alinearán los flujos cada vez más acelerados de conocimiento con mayores
incentivos para el control y una creciente capacidad de colaborar? ¿Qué harán América Latina y el
Caribe para manejar los nuevos escenarios y participar del mundo que está naciendo como consecuencia
de los desarrollos en marcha y que seguramente se producirán en los próximos años en el
ámbito científico y tecnológico?
Es muy probable que se desarrollen nuevas disciplinas como derivación natural de los avances
vertiginosos en la ciencia y la tecnología. Surgirá una fuerza de trabajo en estas nuevas disciplinas,
que pudieran ser tan importantes como lo son hoy las relativamente nuevas ciencias de la computación,
la biología matemática, la genómica, las ciencias ambientales y la astrofísica. Crecerán las
asociaciones, colaboraciones y asociaciones nacionales, regionales e internacionales en el desarrollo
de esa nueva fuerza de trabajo. En nuestra región, será necesario prestar especial atención a las barreras
al uso de los nuevos conocimientos y promover la formación de profesores particularmente en
instituciones que atiendan a grupos socialmente desventajados. La región enfrenta el desafío especial
de tener que estimular programas para integrar métodos innovadores de enseñanza y aprendizaje a
través del uso de las TIC y el desarrollo de investigaciones que posibiliten que estudiantes, docentes,
científicos e ingenieros puedan trabajar y aprender en ambientes ricos en ciberinfraestructura. El
aprendizaje a lo largo de la vida, a través de mecanismos formales e informales, será una parte esencial
de la fuerza de trabajo en sociedades en las que el conocimiento estará en continua expansión.
85
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
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Capítulo 3
CALIDAD, PERTINENCIA Y RESPONSABILIDAD
SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD
LATINOAMERICANA Y CARIBEÑA
José Dias Sobrinho
Colaboradores*:
Adolfo Stubrin
Elvira Martín
Luís Eduardo González y Oscar Espinoza
Pedro Goergen
* NOTA DE LOS EDITORES: Los textos completos de los colaboradores en su versión original están incluidos en el CD-ROM Tendencias
de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Contribuciones a los documentos síntesis, anexo a esta publicación.
También se encuentran en el sitio web de IESALC-UNESCO: www.iesalc.unesco.org.ve
89
Introducción
Todas las reflexiones que siguen parten de una premisa fundamental: la educación es un
bien público, derecho de todos, deber del Estado. Esta premisa afirma dos cosas importantes:
a) no sólo todos tienen derecho a la educación, como también es un deber del Estado proveer
a todos una educación de calidad; b) la educación no es un bien negociable, aunque pueda ser
impartida también por actores privados. Al ser pública, la educación tiene que ser de calidad
para todos. Por ello, son beneficiosos los mecanismos que cumplan con las funciones de promover
y asegurar la calidad de las Instituciones de Educación Superior (IES) de acuerdo con
las demandas prioritarias de la sociedad. En tanto bien público, el aseguramiento de la calidad
no puede transformarse en un interesante rubro de comercio, sino que es imprescindible que
sea un instrumento de profundización de los valores democráticos, fortalecimiento de la soberanía
nacional y la identidad nacional.
Otra declaración inicial también es necesaria: como se puede leer en la literatura del área,
es muy difícil definir satisfactoriamente la palabra “calidad”, especialmente cuando se refiere a
la educación. Es muy común la referencia a su existencia, pero sin definir ni operacionalizar su
significado. Ella es la base de nuestras apreciaciones, pero no sabemos expresar con mucha convicción
lo que es la calidad. Hablar de calidad en educación superior es un desafío permanente,
más aún cuando se está en medio de un proceso de expansión y privatización que trasforma la
educación superior en un campo de fuerzas atravesado por múltiples disputas.
Aunque falte una definición que sea plenamente satisfactoria para todos, juzgamos importante
anclar el concepto de calidad en algunos pilares básicos. En el presente texto insistimos
en la necesidad ineludible de vincular la calidad a la pertinencia, la equidad, la responsabilidad
social, la diversidad cultural y a los contextos específicos en que se desarrollaría. Esto nos ayuda
a especificar que la calidad no es un concepto aislado, sino que sólo adquiere significado en
tanto que vinculado a sus finalidades sociales. En el caso de la educación superior, el concepto
de calidad debe tomar en consideración los compromisos públicos y los papeles sociales que
corresponden a esas instituciones.
Además de discutir los aspectos conceptuales de la calidad en educación y de sus vínculos
esenciales con la pertinencia, la relevancia social, los compromisos públicos de la educación
superior, también intentamos presentar sugerencias generales desde un punto de vista que
contemple dimensiones importantes de la gran heterogeneidad latinoamericana y caribeña.
Esta es una tarea difícil, pero irrecusable. Por supuesto, esto es así no solo por la inherente
complejidad temática que constituye el problema a enfrentar. También no es tarea fácil enmarcar
estos temas en la realidad latinoamericana, habida cuenta de la enorme diversidad regional,
donde se encuentran valores comunes, pero también otros en pugna con intereses y proyectos
diferentes, muchas veces contradictorios. Las grandes disparidades relativas en lo que se refiere
a grados de desarrollo económico, cultural, educativo, tecnológico (en especial a la enorme
heterogeneidad de los sistemas nacionales de educación superior, dificultan mucho los intentos
de establecer escenarios de futuro en el ámbito regional.
90
1. Calidad, pertinencia y relevancia social
Luis Eduardo González y Oscar Espinoza (IESALC, 2007) presentan diversas concepciones
de calidad que se encuentran en la literatura especializada. Entre las más tradicionales está
la clasificación de Harvey y Green que plantea cinco opciones, a saber:
• La calidad como excepción. Esta conceptuación presenta tres variantes:
1. La calidad vista como algo de clase superior, de carácter elitista y exclusivo;
2. la calidad como equivalente a excelencia, al logro de un estándar muy alto, que es alcanzable,
pero en circunstancias muy limitadas;
3. la calidad entendida como el cumplimiento de estándares mínimos.
• La calidad como perfección o consistencia. En este caso, para establecer la calidad, se formula un
juicio en conformidad con una especificación predefinida y medible. Esta definición permite
tener distintos conjuntos de estándares para diferentes tipos de instituciones. Ella se basa en dos
premisas: la de “cero defectos” y la de “hacer las cosas bien”. En este caso, la excelencia se define en
términos de especificaciones particulares. La especificación misma no es un estándar ni tampoco es
evaluada contra ningún estándar. Por otra parte, se ha visto que es posible la provisión de estándares
no universales para la educación superior. El enfoque “cero defectos” está, en opinión de Peters y
Waterman, intrínsecamente ligado a la noción de “cultura de calidad”, en la cual todos en una determinada
organización son igualmente responsables del producto final. El hacer las cosas bien
implica que no hay errores en ninguna etapa del proceso y que la calidad es una responsabilidad
compartida, lo cual se aproxima al concepto de calidad total.
• La calidad como aptitud para el logro de una misión o propósito. Aquí calidad se refiere
a la manera en que cierto producto o servicio se ajusta a un propósito, siendo este usualmente
determinado por las especificaciones del “cliente”. Esta definición de calidad es
generalmente utilizada por los gobiernos para asegurarse que la asignación de recursos es
adecuada.
• La calidad como valor agregado. Concepción que se ha estado usando desde los años ochenta,
asociada a costo, exigiendo eficacia y efectividad. Calidad sería el grado de excelencia a
un precio aceptable. En este enfoque subyace el concepto de accountability: responsabilidad
frente a los organismos financiadores.
• La calidad como transformación. Esta idea está basada en la noción de cambio cualitativo.
Cuestiona el enfoque de calidad centrado en el producto. Una educación de calidad es
aquella que produce cambios en el estudiante y lo enriquece. El estudiante se apropia del
proceso de aprendizaje.
Por otra parte, para las normas ISO , la calidad se ha definido como grado en que un conjunto
de características inherentes cumple con unos requisitos.
Asimismo, según la definición de CINDA : “el concepto de calidad en la educación superior
no existe como tal, sino como un término de referencia de carácter comparativo en el cual
algo puede ser mejor o peor que otro, dentro de un conjunto de elementos homologables, o en
comparación con cierto patrón de referencia – real o utópico – previamente determinado”. En
rigor, sólo se puede establecer que una institución es mejor que otra cuando son homólogas en sus
ISO: International Organization for Standardization por sus siglas en inglés.
CINDA: Centro Interuniversitario de Desarrollo.
91
fines, concordantes en su misión y se encuentran en un contexto similar.
De acuerdo a la concepción acuñada por CINDA, el aumento de la calidad de la educación
superior deja de ser un proceso unilineal que puede ser simplemente evaluado por un conjunto
de indicadores estáticos y cuantitativos. Por el contrario, aparece como un proceso multifactorial
cuyos resultados difieren dependiendo de los patrones de referencia. Todo ello se manifiesta
en que los resultados de un cambio en la calidad de la educación pueden ser considerados muy
positivos para aquéllos que comparten ciertos valores y muy negativos para quienes sustentan
valores antagónicos.
Los innumerables conceptos de calidad coinciden en aspectos y atributos importantes desde
diferentes perspectivas, pero, según nos parece, ninguna definición ha conseguido aprehender
la complejidad de todas sus significaciones posibles y satisfacer a todos los académicos y
grupos de interés. Es fundamental distinguir los conceptos de calidad que tienen su raíz en
concepciones empresariales de los que tienen su raíz en las concepciones educacionales. El
concepto empresarial de calidad se ha transferido a amplios e importantes sectores educacionales.
Es interesante observar que el gran éxito de la “calidad total” como modelo industrial,
responsable directo del liderazgo de Toyota y de la gran competitividad de Japón en la economía
global, tiene un impacto importante en la agenda de la calidad en la educación. Con la
creciente atribución de valor económico a la educación, hay un gran auge de la apropiación de
la lógica empresarial en la formulación del concepto y en la evaluación de la calidad. Por ello, es
bastante común asociar calidad en educación a conceptos como eficiencia, productividad, costo-
beneficio, rentabilidad, adecuación a la industria, al mundo del trabajo y sus traducciones
en expresiones cuantitativas. Para los responsables de la administración central, la calidad de la
educación está más asociada a desempeños y rendimientos estudiantiles, capacitación para el
trabajo, disminución de costos y ampliación de la matrícula. Estos también son aspectos más
fácilmente visibles y que pueden ser presentados objetivamente a la sociedad, pero no pueden
ofrecer una comprensión de todos los significados de la “calidad”.
La educación es un fenómeno social, y no todos sus atributos y dimensiones son medibles.
La calidad de los objetos materiales puede establecerse con el apoyo de las ciencias naturales;
la de los objetos humanos y sociales lo será, por el contrario, siempre a través de una opinión,
aunque gracias a una actividad especializada pueda ser por convención y por razón aceptable
y aceptada.
No se trata de oponer calidad y cantidad. Son dimensiones coesenciales que se constituyen
mutuamente. Por ello, una realidad humana, social y dinámica, como es el caso de la educación,
debe ser comprendida a través de un entramado complejo de perspectivas, metodologías,
instrumentos y herramientas epistémicas que combinen las dimensiones de calidad y cantidad.
Al buscar comprender las realidades humanas, como subraya Stubrin (IESALC, 2007), se llega
a un punto que, sin la mediación de las magnitudes, la interpretación fracasa. Ambas perspectivas,
entonces, se confrontan en una oposición dialéctica, pero necesitamos reintegrarlas si
queremos que nos proporcionen un conocimiento confiable.
Por muchas razones el tema de la calidad ocupa creciente centralidad en la agenda política
de la educación superior. Las razones principales no necesariamente son las mismas para cada
grupo de interés. La cuestión de la calidad es importante para aumentar la competitividad
económica; para mejorar los indicadores cualitativos de la ciudadanía; para crear más amplias
condiciones de empleabilidad; para dar fe pública del correcto ejercicio de los servicios educa92
tivos etc. En todos los casos, hay un fenómeno que confiere actualidad, urgencia y gran necesidad
al tema de la calidad. Se trata del fenómeno del crecimiento explosivo de las matrículas
e instituciones, que en algunos países alcanzan el nivel de masificación.
Este fenómeno de la expansión se constituye en un campo de tensiones que tiene en su centro
una disputa por el significado de la calidad. Argumentos elitistas sostienen que la calidad en
educación sólo es posible para pocos. Por otro lado, si pensamos la educación como una estrategia
de fortalecimiento de todas las potencialidades nacionales, como un bien público a cuyo
beneficio todos tienen derecho, como proceso de disminución de desigualdades y elevación
de la justicia social, entonces, coincidimos en que la educación para más gente, si es posible
para todos, significa incremento y no pérdida de calidad. Si tomamos en cuenta los criterios
de equidad y justicia social asociados al concepto de educación como bien público, tenemos
que concluir que no es de calidad un sistema educativo que margina partes, y muchas veces la
mayoría, de la población nacional.
Fueron las cuestiones estructurales externas las que más presionaron a la educación superior
a poner la calidad en el centro de su agenda. Desde la sociedad, desde los gobiernos, y
especialmente desde el mercado, se han producido fuertes presiones para realizar importantes
cambios en el significado mismo de la educación superior, en sus funciones y atribuciones en
el mundo de la economía global. Estos cambios impulsan también una revisión de los conceptos
de calidad. Los actuales movimientos de re-conceptuación de la calidad en el mundo
académico están poniendo de manifiesto la contradicción entre, por un lado, los esfuerzos que
intentan implantar en la educación superior el lenguaje, lógicas, estrategias y prácticas exitosas
en la industria, y, por otro, la lucha por la preservación del ethos académico y de sus valores
más identificados con la autonomía, los intereses públicos y las especificidades de la ciencia en
la labor de investigación y formación.
Aunque de modo esquemático, se puede decir que están en pugna dos tipos de paradigmas
de calidad. Unos la conciben según criterios que pretenden ser objetivos y universales, valorando
más el rigor científico y los aspectos cuantitativos y medibles, identificados con términos y
esquemas económicos, como índices de desarrollo, rentabilidad, cálculos de costo-beneficio,
eficiencia, rendimientos económicos de las inversiones, tasas de crecimiento cuantitativo con
relación a matrículas, tiempos de formación, proporción profesores-estudiantes, indicadores
de la producción científica, expansión de los sistemas, medición de desempeño, rendimientos
de estudiantes, capacidad de captación de recursos en variadas fuentes, empleabilidad etc.
Otros, sin negar muchos de estos importantes aspectos, consideran también relevantes las
realidades políticas y sociales de las instituciones y los sistemas educativos, las dimensiones
cualitativas, como actitudes éticas y valores cívicos, insertando la educación superior en las
estrategias nacionales y regionales de consolidación de la democracia, desarrollo sostenible de
la ciudadanía y de la economía nacional, respetando las identidades culturales y los ideales de
cohesión de los pueblos.
Con la primacía del concepto restrictivo de desarrollo económico en lugar del concepto de
desarrollo humano, y con las amenazas crecientes de trasformar la educación en un producto
negociable, tanto el planeamiento como las lógicas mercantiles y empresariales han adquirido
gran importancia en la agenda de los países ricos. Esto ha ocurrido en detrimento de los
temas de pertinencia, responsabilidad social y equidad de la educación superior los cuales fueron
altamente valorados en la Conferencia Mundial de la Educación Superior (CMES) de la
93
UNESCO de 1998. En los países pobres y en vías de desarrollo de nuestra región, estos temas
aún se mantienen en la agenda política y universitaria, pero enfrentando enormes resistencias
por parte de las fuerzas de esta llamada “modernización”; fuerzas, en general, identificadas con
la globalización y con la instrumentación económica de la educación superior. La educación
superior ha ganado gran centralidad e importancia, en razón de que el conocimiento se ha
trasformado, dentro de la hegemonía neoliberal, en una fuerza productiva cada vez más comprometida
con los intereses mercantiles.
La CMES de 1998 ha ofrecido una contribución de enorme relevancia al vincular la calidad
a la pertinencia y a la equidad. En general, en los distintos textos producidos bajo los
auspicios de UNESCO, la palabra pertinencia se refiere al papel y el lugar de la educación
superior en la sociedad, como lugar de investigación, enseñanza, aprendizaje, sus compromisos
con el mundo laboral, etc.
Según García-Guadilla:
La pertinencia está vinculada a una de las principales características que tiene
el nuevo contexto de producir conocimientos, esto es, el énfasis en tomar en
cuenta el entorno en el cual están insertas las instituciones de investigación y,
por lo tanto, la necesidad de un estrecho acercamiento entre los que producen
y entre los que se apropian del conocimiento. Por un lado, los que se apropian,
o sea los usuarios del conocimiento, son no solamente los estudiantes, o usuarios
internos, sino las comunidades en la que están insertas las instituciones, y
también, de manera muy importante, los otros niveles del sistema educativo.
(García-Guadilla, 1997: 64/65)
Además, Hebe Vessuri dice:
No menos importante es la participación de la ES en la búsqueda de soluciones
a los problemas humanos urgentes, como la población, el medio ambiente, la
paz y el entendimiento internacional, la democracia y los derechos humanos.
(Vessuri, 1998: 417).
La pertinencia se consigue efectivamente en la participación de la institución educativa,
a través de sus actores, en la vida social, económica y cultural de la sociedad en la cual ella se
inserta, en especial con la gente de su entorno, sin jamás perder la perspectiva de universalidad.
Los sentidos de esta participación son bidireccionales e incluyen, en su movimiento, tanto a
los productores como a los usuarios del conocimiento. De esa manera, el conocimiento tiene
un valor público; es pedagógico y contribuye para el desarrollo social. La alianza entre calidad
y pertinencia rechaza una eventual vinculación a ideas mercantiles y a lógicas empresariales,
correspondiendo a una concepción de educación como bien público al servicio de la construcción
de sociedades democráticas y justas en pro de la afirmación de la identidad nacional.
Vale la pena recordar una vez más que la UNESCO, en la CMES de 1998, dejó claro
que el concepto de calidad tiene como referente el conjunto de dimensiones que constituyen
el fenómeno educativo: enseñanza y programas académicos, investigación y becas, personal,
estudiantes, edificios, instalaciones, equipamientos y servicios a la comunidad y al mundo universitario,
etc. Plantea, además, que la calidad requiere también que la educación superior esté
caracterizada por su dimensión internacional. Para lograr y mantener la calidad, son importantes
la selección esmerada del personal y su perfeccionamiento constante, la promoción de
94
planes de estudios adecuados, programas que faciliten la movilidad de profesores y estudiantes
y el uso de las nuevas tecnologías, sin perder de vista la referencia a lo social y al bien común.
Coincidiendo con esta visión de la UNESCO, buscamos profundizar los conceptos afirmando
que, desde la raíz, la educación es un bien público y un derecho de todos. Por lo tanto,
debe estar organizada como un sistema conformado por todos los niveles formales e informales,
y debe incluir el conjunto de la ciencia y tecnología. El sistema educativo se articula en
diferentes conexiones donde actúan en carácter de reciprocidad diversos actores: las distintas
instituciones educativas, de investigación de todos los niveles e instancias del gobierno y de la
sociedad. No puede haber una educación superior de calidad sin una fuerte articulación con
los subsistemas escolares previos y sin una estrecha conexión con las estructuras de ciencia y
tecnología.
Estas premisas – educación como bien público y sistema - rechazan la visión de la educación
como mercancía y dependiente del mercado. Por ello, son importantes los procesos sociales
que promueven las IES cuya actividad responda con pertinencia y relevancia a la misión que
la sociedad les reclama. Para los países subdesarrollados, es fundamental generar conocimientos
en una visión de preservación y fortalecimiento de la soberanía nacional. La educación superior
no puede dejar de lado su papel en el robustecimiento de la identidad nacional. Entonces,
si la educación superior es un bien público y su calidad debe estar asociada a la pertinencia, a
la equidad y a los objetivos nacionales y regionales, sin perder su perspectiva universal, ella no
puede ser un “bien público global”. Esta redefinición, dentro de un plan global, desvincula la
educación de sus raíces históricas y de los medios concretos donde se insertan las instituciones
y donde se producen los procesos formativos y los conocimientos. De esta manera, ello contradeciría
el sentido público de la educación en cuanto proceso primordial e insustituible para
el desarrollo individual y social, la realización de los objetivos comunes de consolidación de las
identidades culturales y la elevación de las condiciones de vida de los pueblos, en especial de
países subdesarrollados.
Aceptar la educación como bien público “global”, sin consideración de las realidades y
compromisos nacionales, en especial de las sociedades de los países no-industrializados, es
abrir todas las puertas y ventanas para la consolidación de un sistema global de educación
superior que solo interesa a los países desarrollados. Ello tendría dos consecuencias para
nuestros países: la apertura para la invasión física y virtual de instituciones transnacionales,
casi siempre de calidad dudosa y sin compromiso con los objetivos y demandas de la
sociedad donde esas IES van a inserirse prioritariamente como instituciones con fines de
lucro; y la presión para crearse un modelo global y uniforme de educación superior, con
criterios homogéneos y mecanismos globales de evaluación y acreditación. Esta es una
amenaza real, habida cuenta de los avances en los acuerdos de los organismos multilaterales,
en especial de la OMC, para definir oficialmente y globalmente la educación como un
servicio negociable. Este escenario bastante posible debe ser un argumento más para que
los países latinoamericanos y caribeños realicen efectivos esfuerzos de cooperación y entablen
acuerdos comunes que fortalezcan los sistemas nacionales de educación superior y sus
respectivos mecanismos nacionales de evaluación y acreditación. La turbadora imagen de
transformar la educación, en general, y la superior, en particular, en commodity, ojalá sirva
para reforzar la convicción de que los sistemas educativos, en particular sus instituciones,
tienen un papel fundamental en la construcción de naciones activas, como unidades polí95
ticas y culturales, parte de la gran comunidad humana.
El concepto de calidad, además de considerar las características históricas culturales propias
de las IES y su entorno, reconoce la presencia de referentes internacionales a partir de una
valoración crítica de los mismos. Pero no todos los criterios internacionales y transnacionales
de calidad, ni tampoco todas las estrategias de los sistemas educativos de los países ricos, son
necesariamente adecuados o importantes para las naciones pobres y en desarrollo. Las “buenas
prácticas” de los países industrialmente adelantados, donde hay una importante demanda y
capacidad tecnológica de las empresas, no siempre se corresponden con las necesidades de
los países económicamente más retrasados. Esta afirmación no tiene el sentido de un rechazo
a la internacionalización. Al contrario, insiste en la necesidad de que los sistemas nacionales
de educación superior practiquen efectivas políticas de inserción internacional, no solamente
para no quedarse pasivos y vulnerables frente a las indeseables influencias externas, sino como
estrategia de cooperación de los países a partir de la afirmación de las identidades políticas y
culturales de cada nación. En nuestro caso, de las naciones latinoamericanas y caribeñas.
Las políticas educacionales nacionales constituyen una condición necesaria para favorecer
la calidad, mediante las estrategias y acciones consecuentes. Estas políticas requieren de una
precisa participación del Estado que asegure los recursos necesarios para la educación; es necesario
lograr un mayor nivel de compromiso al existente de manera general, como condición
básica para cumplir el principio de que la educación es un derecho de todos. Los jóvenes tradicionalmente
marginados enfrentan enormes dificultades de llegar a los estudios superiores y
competir con aquéllos que poseen un capital cultural y económico que les facilitan la entrada
en las más importantes instituciones públicas. Para combatir los perversos efectos de iniquidad
que se han generado históricamente en muchos de nuestros países, también es necesario introducir
medidas de apoyo que favorezcan la formación de los sectores estudiantiles que padecen
mayores desventajas.
En todos sus niveles y durante toda la vida, la educación es un derecho humano. Por ello,
debe ser tratada a partir de una visión integradora y continua. Ello tiene como consecuencia
ineludible que la educación, siendo un derecho de todos, debe tener calidad en todos sus niveles.
La democratización de la educación superior no se cumple solo con una amplia cobertura.
Asevera Martin (IESALC, 2007) que el acceso a la educación superior no debe ser considerado
solamente como el “momento de entrada” del estudiante a la IES, sino como un proceso que se
inicia en los niveles primarios y medios de educación, se extiende con la llegada a la institución
docente y se enlaza con la permanencia en el programa de estudios. Por tanto, las políticas públicas
deben tomar en consideración que, en relación a los estudiantes de educación superior,
no se trata solamente de acceder, sino de mantenerse estudiando, graduarse y lograr empleos
adecuados y coherentes con su formación; esto va a permitir a las personas ser ciudadanos más
responsables, tener las oportunidades para disfrutar de una vida plena y poder ejercer la totalidad
de sus derechos sociales.
Sin embargo, el acceso por mérito no resulta suficiente para garantizar la equidad, es decir,
la igualdad de oportunidades para “entrar, permanecer y graduarse”, teniendo en cuenta el
fuerte condicionamiento que produce la segmentación escolar generada en las escuelas primaria
y secundaria. En especial, son necesarias acciones que garanticen el acceso y la permanencia
dentro de las aulas universitarias de los estudiantes procedentes de los sectores sociales de menores
ingresos, como los indígenas, negros, mestizos, las personas con necesidades especiales y
96
de aquellos que residen en zonas apartadas.
En efecto, una de las más importantes dimensiones de la responsabilidad de una educación
superior de calidad es con relación a los niveles anteriores, sobre todo a las políticas y acciones
para mejorar la formación de los estudiantes y maestros. La calidad de las instituciones
docentes, en los niveles primarios y medios, es muy heterogénea. Sus efectos negativos más
importantes se producen en los segmentos de población más desfavorecidos. Ello tiene como
consecuencia que las brechas de la equidad van aumentando en la medida en que el nivel educativo
es más alto.
Todos estos conceptos deben estar insertos en una concepción de educación como sistema
público, integrado por todos los niveles educativos. Los sentidos de pertinencia remiten la
educación superior a lo social, a las culturas y a lo económico, es decir, al desarrollo humano
integral y sostenible que permita a todos los hombres y mujeres una vida digna y justa. Para
realizar todo eso con calidad y relevancia social, es necesario que los Estados mantengan políticas
eficaces de mejora de los sistemas educativos básicos, en especial con medidas concretas que
eleven el valor social de la profesión docente. En especial el subsistema de educación superior
tiene responsabilidades socialmente determinadas con relación a los otros niveles educativos y
principalmente con la formación de los profesores. Sin un fuerte sistema educacional en todos
sus niveles, lo que exige profesionales capacitados, concientes de su papel y socialmente reconocidos,
no se puede pensar en una ciudadanía verdadera y en una nación soberana.
La educación superior no sólo tiene la misión de formar ciudadanos y profesionales
con las cualidades necesarias para la construcción de sociedades democráticas
y desarrolladas, dotadas de las capacidades técnicas que potencialmente
pueden generar avances económicos, sino que también es una referencia básica
para el fortalecimiento de la memoria y profundización de las culturas e identidades
nacionales, que respeta la pluralidad de las expresiones y los proyectos de
los distintos grupos sociales (Dias Sobrinho y Goergen, 2006: xxxviii).
En ello consiste el núcleo central de la responsabilidad social de la educación superior.
2. Responsabilidad social y desarrollo sostenible
El desarrollo es un tema prominente de la sociedad contemporánea, pero es una paradoja
que su concepto casi no sea puesto en discusión. La educación superior está estrechamente asociada
a ideas y expectativas de desarrollo desde múltiples sentidos: económico, social, cultural,
científico, etc. Por ello, el concepto de desarrollo debe pasar por la criba de la crítica universitaria.
Desde luego, es papel irrecusable de la educación superior someter a juicios críticos los
significados hegemónicos que hoy se atribuyen al desarrollo y, en consecuencia, a los papeles
que le tocaría cumplir a la educación superior. Según la ideología ampliamente diseminada en
estos tiempos, una educación superior de calidad es aquella que genera desarrollo. Sin embargo,
es necesario cuestionar no solo el concepto de calidad sino también lo que se entiende por
desarrollo.
En general, en el momento actual de la sociedad de la economía global, el desarrollo está
asociado al crecimiento económico y al progreso de las bases de producción de las riquezas materiales.
En este sentido, cumplir con los requerimientos de calidad sería ajustarse al mercado
97
y realizar adecuadamente las funciones de la economía, en especial en lo relativo a la capacitación
profesional y al fortalecimiento industrial. Pero, si concebimos la educación como bien
público cuya misión principal es la realización de los objetivos comunes de cohesión y desarrollo
de una nación y expansión de las libertades humanas, tenemos que ir mucho más allá de
una visión economicista. Los temas de realización humana, ciudadanía y desarrollo conllevan
muchas dificultades teóricas y enormes desafíos prácticos para cuya ecuación la educación superior
debe ofrecer su contribución. En este aspecto, es inevitable la advertencia: la educación
superior no puede contentarse con el sentido economicista y empresarial de desarrollo y de
responsabilidad social.
La responsabilidad social de la educación superior debe ser radicalmente distinta de la responsabilidad
social de las empresas. Involucrada en un nuevo discurso cívico, la responsabilidad
social practicada por las empresas, incluso las del sector educativo, en general es un subterfugio
que busca aumentar los lucros. Se constituye en un marketing a partir del cual se puede generar
“altos dividendos de imagen pública y social”, añadiendo valor a la marca de la empresa. Pero,
como advierte Dupas, “esas prácticas privadas diluyen las referencias públicas y políticas en el
intento de reducir las injusticias sociales”. Son prácticas incapaces de resolver los graves problemas
de exclusión social y, además, la despolitizan (Dupas, 2005: 121 y 123).
Si embargo, frente a la invasión de la lógica neoliberal, es necesario qua la educación superior
se empeñe en repensarse críticamente a la luz de las nuevas teorías epistémicas y éticas,
afirma Goergen (IESALC, 2007). No es suficiente ofrecer servicios a determinados sectores
externos, no basta a la universidad extender puentes a la sociedad sin reflexionar sobre los
significados de esas acciones, sino que es necesario repensar por entero su actuación con una
perspectiva social. Más allá del concepto empresarial, la responsabilidad social exige que la universidad
se reconstruya internamente teniendo en consideración la realidad sociocultural de la
cual participa. De este modo, responsabilidad social significa producir conocimientos, formar
profesionales y hacer cultura en y para la realidad en la cual una institución educativa se inserta
activamente. Por ello, la universidad no debe solamente mirar para fuera; debe repensarse desde
su interior. Tampoco se trata de una labor de reorganización burocrática y administrativa,
sino que lo más importante es reflexionar sobre sus significados y su papel en la construcción
del proceso civilizatório en estos nuevos contextos. En efecto, la responsabilidad social de la
educación superior también se asocia a los conceptos de pertinencia y relevancia y, por ende,
de calidad con valor público.
La calidad de una educación comprometida con los valores y objetivos públicos jamás
puede ser factor de más iniquidad y barbarie. Al contrario, la educación debe potenciar todas
las posibilidades y oportunidades de expansión de la equidad social en pro de una civilización
más y más elevada. Una educación superior pertinente y socialmente responsable debe contribuir
para el conocimiento y la solución, en su ámbito y de acuerdo con sus posibilidades, de
los problemas y necesidades de la sociedad. Uno de los más acuciantes problemas en América
Latina y el Caribe es la falta de equidad, que viene asociada al analfabetismo y la baja escolaridad.
Frente a este panorama, la responsabilidad social de la educación superior debe consistir
en la promoción de políticas de mayor cobertura educativa. Los niños y jóvenes pertenecientes
a grupos sociales históricamente marginados - negros, mestizos, indígenas, especialmente las
mujeres y los pobres en general – no sólo tienen derecho a una oferta educativa de calidad,
sino también necesitan programas especiales que les posibiliten adquirir títulos académicos y
98
conocimientos significativos. Facilitar el acceso equitativo a los bienes públicos, enfrentar la
pobreza y las desigualdades de todo tipo es una responsabilidad de toda la sociedad, y, de manera
especial, de las instituciones educativas. Este debe ser un compromiso público de las IES,
inclusive las privadas. La educación asume cada vez más importancia con relación a garantizar
la igualdad de oportunidades para todos:
Como la educación es el instrumento por excelencia en la búsqueda de la igualdad,
el bienestar y la justicia social, ella está en el centro de los planes que hoy se
ejecutan para el logro de la transformación total de la propia sociedad y la erradicación
de asimetrías notables entre distintos segmentos de la misma. (Borroto
López, 2004: 48).
La calidad de la educación superior está directamente relacionada con su capacidad de
contribuir al desarrollo de los individuos y de las sociedades. La formación integral de los individuos
se correlaciona con el desarrollo humano social, el cual requiere un amplio incremento
de la escolaridad de la población, en términos de cobertura y calidad, una fuerte revivificación
de las políticas de aumento de la equidad y de disminución de la pobreza, y estrategias de
aprovechamiento de los recursos naturales y de aplicación de los conocimientos para el desenvolvimiento
sostenible. Esto requiere recursos materiales y humanos, es decir, financiamiento,
voluntad política y capacidades intelectuales y éticas de los Estados, de la sociedad y de las
instituciones.
Pero es importante subrayar que no se trata de ajustar los conocimientos y sus usos al fortalecimiento
del modelo económico de acumulación privada, en especial al mercado de trabajo.
La universidad es una institución cuyo referente es la sociedad y no el mercado. Ella debe
abrirse al medio social, pero esto no significa limitar su tarea central a la inserción profesional
y a dar respuestas pasivas a las estructuras económicas. Más allá de funcional y calibrada al
mercado, la educación superior tiene un papel civilizador justificado por valores comunes en
los miembros de la comunidad académica y científica. Las respuestas de la educación superior
a las demandas de la sociedad han de basarse en la capacidad reflexiva, rigurosa y crítica de la
comunidad universitaria cuando define sus finalidades y asume sus compromisos. Para esto es
imprescindible la autonomía, sin la cual la universidad no puede repensar sus compromisos. Es
ineludible la libertad académica para poder definir sus prioridades y tomar sus decisiones según
los valores públicos que fundamentan la ciencia y el bienestar social.
La autonomía es pues imprescindible para que la universidad pueda pensarse y tome decisiones
sobre los valores que sostiene, la producción y apropiación de los conocimientos. En
efecto, en el ejercicio de sus responsabilidades sociales y a través de sus actividades pedagógicas
y científicas, las IES deben contribuir para la transformación medular del paradigma epistémico
y ético-moral subyacente a las formas de pensar y actuar de gobiernos, instituciones y personas.
Como parte de su responsabilidad social, la educación superior debe poner en el centro
de su agenda de reflexiones y preocupaciones, los temas urgentes y graves que acometen a la
humanidad, como son las cuestiones ambientales, los problemas interculturales, los enfoques
transdisciplinarios, la paz, el desarrollo sostenible, etc. Esto impone la necesidad de orientar los
conocimientos técnico-científicos, la democratización epistémica y toda la capacidad crítica en
la perspectiva de los ideales humanitarios de libertad, justicia social, paz y desarrollo humano.
Desde la perspectiva de la responsabilidad social y de los compromisos éticos, no se trata
meramente de alcanzar el desarrollo a cualquier costo, pero sí de buscar un modelo de desa99
rrollo sostenible. Son muchas las evidencias de que el actual modelo hegemónico de desarrollo
impulsado por la sociedad de economía global no logra solucionar ni los problemas esenciales
de la humanidad, como el acceso a la comida, habitación, educación y salud, ni tampoco garantizar
la preservación del medio ambiente. Al contrario, muchas son las evidencias de que
este modelo viene agravando enormemente los desequilibrios ambientales y sociales. A pesar
de la humanidad disponer de recursos suficientes, tanto en términos de conocimientos como
financieros, para eliminar la pobreza y asegurar la integridad del medio ambiente, esto está muy
lejos de ser alcanzado. La ideología del desarrollo con foco exclusivo en lo económico amenaza
colapsar social y ecológicamente la civilización humana. Los síntomas de agotamiento de un
estilo de desarrollo ecológicamente predador y socialmente injusto, afirma Goergen (IESALC,
2007), ya son bastante conocidos; importa ahora descubrir, reconocer y corregir sus causas,
y eso representa un cambio radical de la visión de mundo, de la relación del hombre con la
naturaleza y con la vida en general. En otras palabras, en un modelo de desarrollo sostenible, el
desarrollo económico debe armonizarse con el desarrollo humano, social y ambiental.
Los avances logrados en algunos sectores de la vida humana, en general pueden ser relativizados
a la luz de la pregunta antropológica-filosófica respecto al real significado del desarrollo
para el ser humano. La cuestión es muy amplia y compleja, pero, en un primer acercamiento,
la noción de desarrollo puede ser delineada como universal, integral y sostenible. Universal
porque debe alcanzar todos los seres humanos, de todos los países y regiones; integral porque
debe involucrar el ser humano como un todo, es decir, en su dimensión material y espiritual;
sostenible porque no puede ser limitado a un breve periodo de tiempo y sí debe ser asegurado
para todas las futuras generaciones.
La principal preocupación de nuestro tiempo parece consistir en la cuestión de cómo lograr
un modelo de desarrollo que incluya a todos, que desarrolle al hombre integralmente y que
sea sostenible. Muchas cumbres, muchos organismos multilaterales, muchos acuerdos están
abordando esta cuestión, pero sin resultados concretos. A ejemplo de otros casos similares, los
documentos de la UNESCO producidos en las Conferencias de Estocolmo (1972), de Rio de
Janeiro (1992) y de Johannesburgo (2002) ponen énfasis en la gravedad del momento histórico
y fijan buenos propósitos en términos de políticas generales de Estado, pero es muy pequeña
la preocupación con acciones efectivas de educación, cambio de conciencia de los individuos y
apoyo a las investigaciones que pudieran favorecer el desarrollo sostenible.
La actual globalización trae algunos importantes avances en especial en el área de la
información, pero por cierto acrecienta graves problemas a la mayoría de la humanidad.
Crecen la pobreza, el hambre, el analfabetismo, la violencia, la depredación de la naturaleza
y surgen nuevas formas de exclusión asociadas a la desigualdad, precarización
del trabajo, expansión de la violencia urbana y de nuevas epidemias. Además, un nuevo
tipo de exclusión, de gravísimas consecuencias, está creciendo desastrosamente para los
contextos humanos más pobres: la exclusión digital, relacionada con la falta de acceso al
nuevo patrón tecnológico. Esta exclusión caracteriza un nuevo tipo de esclavitud. Muchos
individuos, grupos sociales e, incluso, sociedades enteras no tienen acceso a los medios de
comunicación e información. Por ello, están excluidos de los grandes circuitos internacionales
que dominan no solamente la economía, sino también la propia cultura. En rigor,
están excluidos del mundo del trabajo, de la ciudadanía y, así, de cualquier posibilidad de
vida digna (Dias Sobrinho, 2005: p. 239).
100
Los cambios producidos en todos los sectores de la vida por la economía global, especialmente
con relación a los modos de producción, recepción y aplicación de los conocimientos,
están impulsando una disminución de la importancia de la pertinencia y de los valores públicos,
no solamente en la educación superior sino también en los ámbitos políticos y, sobre todo,
en sectores empresariales, muy escasamente comprometidos con la generación endógena de
ciencia y tecnología.
Los poderosos grupos globales de intereses imponen sus voluntades y prácticas por encima
de los límites nacionales, su legislación o su autoridad. El desarrollo científico-tecnológico
hegemónico muchas veces establece prioridades que no corresponden a los intereses y necesidades
de las sociedades subdesarrolladas o en vías de desarrollo. Como la ciencia debe siempre
responder a los cometidos de justicia social y legitimidad humana, ella no puede justificarse solamente
por criterios de utilidad e instrumentalidad. Comprender el mundo y no meramente
manipularlo significa reubicar la persona, el sujeto, en el centro del proceso del conocimiento,
de la relación con la naturaleza y de los hombres entre sí. Es necesario que la epistemología
crítica formule las difíciles preguntas respeto a la relación entre la ciencia y el sentido del hombre,
del mundo, de la libertad, de la justicia y de la paz, y asimismo es imprescindible, de otro
lado, no olvidar las cuestiones sencillas y directamente relacionadas con la contribución de la
ciencia para el bien-estar y la felicitad de las personas concretas que viven, sufren y sueñan en
su ambiente vital (Goergen, IESALC, 2007).
En un escenario cada vez más dominado por instituciones privadas y bajo la fuerte presión
de la economía, uno de los principales cometidos de la educación superior es la capacitación
profesional acorde con el mercado de trabajo. La pregunta es: ¿qué significa para la universidad
la formación profesional, en especial teniendo en cuenta la alta demanda de los individuos y
la escasa oferta de empleos? Aquí no hay espacio para discutir en profundidad esta cuestión,
pero nos parece importante indicar algunas pistas para la reflexión: no pueden ser olvidados
ni la realidad del desempleo estructural, ni tampoco los efectos esporádicos que generan en el
desarrollo humano la instrumentación de los individuos en el mercado de trabajo. Asimismo,
es necesario subrayar que, con respecto al tema de la profesionalización y de la inserción de los
individuos en la vida productiva, lo más importante es formar para el aprendizaje a lo largo
de la vida una visión de ciudadanía, es decir, de participación activa, crítica y constructiva en
la sociedad.
Cuando se evalúa la calidad de una institución o de un programa está en cuestión la calidad
de la formación de los estudiantes. Cabe preguntar: ¿se trata de una formación de individuos
adaptados e instrumentados a los intereses del sistema económico o se trata de una formación
ciudadana de sujetos concientes, críticos y activos en la construcción de la sociedad humanamente
desarrollada y justa? La formación profesional es una dimensión importante de la pertinencia
social, pero no puede limitarse a ser instrumental al mercado. Mucho más que eso, la
formación humana es formación integral y permanente de la persona en todas sus dimensiones
profesionales, intelectuales, políticas y éticas, comprometida con las cuestiones centrales de los
proyectos de desarrollo humano sostenible. Por lo tanto, los criterios de calidad, relativos a la
formación profesional y ciudadana, deben ser construidos a partir del contexto de inserción
de las instituciones, es decir, las realidades de los seres humanos concretos con sus tradiciones,
culturas, necesidades, idiosincrasias e identidades.
La capacidad de aprender a lo largo de la vida es uno de los requerimientos más importan
101
tes de la calidad educativa. Es importante decir que ella no tiene un mero valor instrumental,
sino que, sobre todo, debe significar la apropiación de la capacidad de leer y comprender el
mundo actual y aprender los significados de las transformaciones. La educación superior debe
contribuir para la construcción de un profundo pensamiento de diálogo y comunicación cultural.
Esto no se constriñe a sentidos prácticos en términos económicos y es una condición
esencial para la paz y para el desarrollo sostenible. En el campo de la ciencia y de la tecnología
se alcanzaron enormes avances, pero la distancia y desigualdad entre las culturas se impone
como un grave obstáculo al desarrollo sostenible. Desde esta perspectiva, la educación superior
debe realizar el esfuerzo crítico de lograr el ethos de la cultura del pueblo, es decir que, a la luz
de los movimientos universales y de las idiosincrasias nacionales, ella no puede evadirse de hacer
la crítica de la cultura, de las normas, de los valores y de las tradiciones que se expresan en
la vida de la sociedad. En el encuentro creativo y simbiótico entre lo universal y lo local, en el
campo de la ética se edifica la base para el desarrollo sostenible. La universidad es el trabajo de
la razón universal que, entre tanto, encuentra su sustancia en la cultura nacional.
Hay problemas fundamentales no necesariamente compartidos, al menos en el mismo grado,
entre las distintas culturas, como las cuestiones de multiculturalidad, etnicidad, analfabetismo,
violencia, corrupción y otras. Si estos problemas no son contemplados pueden hacer
inviable cualquier proyecto de desarrollo sostenible. Cada sociedad tiene especificidades que
no se repiten en otros contextos y que necesitan ser conocidas, y sus posibilidades de transformación
desarrolladas en dirección de un colectivo más digno y justo. Este es el principio
de la esperanza a servicio del cual debe estar la universidad. Lugar del ethos teórico y del ethos
social, la universidad debe ser un espacio público de elaboración de un análisis crítico que
supere el déficit crítico de la globalización. En el espacio de la cultura y de la comunicación
hay cuestiones esenciales como la solidaridad, la sociedad de masas, los proyectos de emancipación,
la preservación de la identidad y de la diversidad culturales, los idiomas, etc. Se trata
del contrapunto al dominante economicismo, que impone la economía como la única razón
de ser de la humanidad. Esto hace parte de la responsabilidad social y, por ende, de la calidad
de la educación superior, según asevera Goergen (IESALC, 2007).
La educación superior no puede ser instrumento de esa globalización que aumenta las desigualdades
sociales, produce riquezas materiales e inmateriales para pocos y miseria humana
para muchos. La educación superior no puede adoptar el concepto de calidad asociado a la
globalización económica, que aumenta las desigualdades, no respeta las culturas y no se somete
a principios éticos de justicia y sociabilidad.
El gran desafío ético que se presenta a la educación superior es la construcción
de una globalización que sea sobre todo la globalización de la justicia y de la
dignidad. Para la educación superior, eso consiste en producir conocimientos y
promocionar la formación con mucha atención a la pertinencia y al horizonte
ético que da la dirección y los sentidos del futuro a construir, como individuos
autónomos y nación soberana. Fortalecer la ciudadanía en el plan interno sigue
siendo uno de los grandes desafíos de la educación superior. Ello no puede bloquear
un otro necesario enfrentamiento: la educación superior no puede dejar
de proveer también las condiciones cognitivas y éticas para el fortalecimiento
nacional frente a las imposiciones de la economía globalizada(...) Pertinencia es
compromiso con el conocimiento y la formación a servicio de un proyecto ético
102
político de la sociedad (Dias Sobrinho, 2005: p. 245).
Si deseamos garantizar la igualdad entre los hombres, afirma Christof Wulf, es necesaria
una globalización reflexiva, crítica y heterogénea, e incluir la diversidad cultural, el desafío del
otro, y, asimismo, la reflexión antropológica de las diferencias históricas y culturales. (2006,
p.37).
3. Evaluación, acreditación y aseguramiento de la calidad en contextos
latinoamericanos y caribeños
Actualmente, casi todos los países han organizado o están organizando mecanismos de evaluación,
que es la actividad especializada para establecer la calidad universitaria. La evaluación universitaria
es una actividad reciente en América Latina, con distintos grados de avance y diferentes objetivos,
la cual busca todavía consolidar sus modelos frente a muchas dificultades de carácter técnico
y político. Por cierto, ella debe mucho a la evaluación del aprendizaje, que tiene más tradición en
la historia de la educación, en razón de la importancia central que el aprendizaje tiene en el proceso
educativo. En palabras de Stubrin (IESALC, 2007), el aprendizaje como adquisición de conciencia
sobre el ser propio del estudiante y sobre el mundo, como reflexión emancipadora hasta para
los más desvalidos y en especial para ellos, fue una corriente muy influyente en la idea de que las
comunidades universitarias podían autoevaluarse y exponerse a la evaluación de miembros de otras
comunidades similares, como fuente de conocimiento. La evaluación de los aprendizajes se vincula
muchas veces a la evaluación de la enseñanza y de los docentes. La concienciación sobre nuestras
prácticas es, en efecto, un salto cognitivo que ayuda a elegir con más racionalidad mejores rumbos.
Sin embargo, los procesos evaluativos en educación superior, practicados bajo el protagonismo de
los Estados, o por iniciativa de las IES y/o sectores de la comunidad académica, son más amplios y
más complejos que la evaluación del aprendizaje, tanto en sus instrumentos, como en sus objetivos.
Muchas veces la evaluación está asociada a la acreditación.
Evaluación y acreditación son conceptos distintos, pero también presentan alta correlación.
En algunos casos, evaluación contiene la acreditación, en otros se cree que acreditación es un
fenómeno más amplio que abarca y traspasa la evaluación. El énfasis se pone en una o en otra
palabra, de acuerdo con los conceptos y los objetivos atribuidos en cada caso.
Evaluación es una palabra más comúnmente utilizada para referirse a procesos de análisis,
estudio y discusión respecto al mérito y valor de sistemas, instituciones y programas, con objetivos
de mejora. Dichos procesos pueden combinar acciones internas y externas, con amplia
participación de la comunidad académica o solamente de expertos o comisiones de pares. La
palabra evaluación está casi siempre asociada al mejoramiento de la calidad. Pero estos conceptos
se encuentran en disputa, desde perspectivas teóricas y políticas, entre los valores educativos
y los más cercanos del campo económico.
Bajo la inspiración y el apoyo técnico-financiero de organismos multilaterales, se observa
a partir de los años 1980-1990 un despliegue de evaluaciones estandarizadas, de mediciones
de la calidad comúnmente externas y cuantitativas para, así, facilitar comparaciones a escala
nacional e internacional, con amplia utilización de procedimientos estadísticos. Por otro lado,
también se reconoce el esfuerzo de una importante corriente de académicos para asegurar procesos
evaluativos que, sobre todo, respeten los valores universitarios del conocimiento como
103
elemento de realización humana, de la formación científica y socialmente relevante, de las
aptitudes de respeto a la diversidad, cooperación, libertad y justicia, sin propósito de clasificación
y rankings.
El término acreditación se refiere a distintas prácticas y a muchos usos, como los mencionados
por Stubrin (2004: 11; IESALC, 2007): acreditación de instituciones, programas,
carreras, validación de titulaciones y planes de estudio, centrada en el Estado o en la sociedad,
etc. El foco central de la acreditación es la garantía de calidad. En otras palabras, asegurar a la
sociedad que una institución o un programa cumplen los requisitos mínimos de calidad previamente
establecidos por organismos y agencias estatales o privados acreditados por el Estado,
de ámbito nacional o internacional.
La definición, de autoría de C. Adelman, que aparece en la Encyclopaedia of Higher Education,
editada por Burton Clark y Guy Neave (pp.1313-1318), es la siguiente:
La acreditación se refiere a un proceso de control y garantía de la calidad en la
educación superior, por el que, como resultado de la inspección y/o de la evaluación,
o por los dos, se reconoce que una institución o sus programas satisfacen
los estándares mínimos aceptables.
En realidad, de poco serviría detectar diferencias de calidad o planificar la obtención de
ideales de calidad si no contáramos con una tecnología social capaz de atribuirla a cada situación
particular. Primero, confirmando si es lo que dice ser; luego, mostrando su grado
de completud y/o sostenibilidad. En el mundo económico, esto es más fácil. En la industria
y después en los servicios, la calidad es la demostración de que cada producto o cada acción
particular contiene los rasgos que promete el género al que pertenece. Estos mismos criterios y
procedimientos muchas veces son trasladados a la educación, pero no solventan las dimensiones
cualitativas y antropofilosóficas de fundo.
En el mundo, miembros avezados de los medios académicos y de organismos estatales o
de la sociedad se pronuncian acerca de si algún ejemplar de la especie que les toca observar
y estudiar, siguiendo un método, es en efecto una universidad o alguna de sus partes: un departamento,
una escuela, una facultad, un instituto de tal o cual disciplina o profesión, y si
sus productos corresponden a las expectativas. Esa apreciación expuesta públicamente, con
argumentos y evidencias, constituirá un conocimiento para interesados, próximos y remotos,
con legitimidad intelectual y validez justificada dentro del orden de saber y conducta que estructura
a esa comunidad. Esto es lo que Stubrin (IESALC, 2007) llama de calidad sustantiva,
distinta de la calidad adjetiva. Para él, calidad adjetiva es una apreciación basada en diversos
grados de conformidad que la realidad observada mantiene con definiciones de criterios establecidos
y acordados de antemano, que los miembros avezados de una comunidad disciplinar
o profesional pueden, empleando un método apropiado, pronunciar sobre una universidad o
alguna de sus partes, considerando la presencia o ausencia de determinados rasgos y la interpretación
sobre cómo operan en una interdependencia orgánica.
En los países de América Latina, los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad
(sustantiva) utilizan un conjunto de términos técnico-jurídicos que designan los trámites,
permisos y requisitos gracias a los cuales las instituciones universitarias operan con licitud y
legalidad, al amparo de una garantía pública sobre el alcance de sus actividades: autorización,
reconocimiento, certificación, habilitación, título, credencial, validez.
Muchos ejemplos de modelos podrían ser presentados, como los de Brasil, Argentina, Chile,
104
México, Colombia, y muchos otros que ya tienen una cierta historia y una identidad propia,
incluso los llevados a cabo en subregiones (Centroamérica, MERCOSUR Educativo, etc.), unos
más consolidados, otros todavía buscando afirmarse. Es importante subrayar que los países de la
región, con dificultades y resistencias, pero también con notables avances, siguen construyendo
la cultura de evaluación y acreditación con objetivos de mejorar y ofrecer alguna garantía pública
de la calidad de las instituciones y de los sistemas educativos.
Los sistemas de educación superior de América Latina y el Caribe, una vez que adquieren
cierta magnitud y complejidad, sobre todo desde el año 1990, instituyeron algún mecanismo
de garantía pública de calidad. El más usual es el control estatal centralizado; su herramienta
más frecuente es la autorización y reconocimiento de las titulaciones, así como la autentificación
de los diplomas de cada uno de los graduados.
Observa Stubrin (IESALC, 2007):
1- Casi todos los países de nuestra región incursionaron en la evaluación y acreditación, iniciativa
que tiene grados variables de avance;
2- en la mayoría de los casos, la evaluación y acreditación complementa, pero no sustituye al
mecanismo histórico de garantía pública de la calidad;
3- los objetivos de quienes toman la decisión son heterogéneos: reforzar el control estatal
como respuesta al impacto de la masificación del número de instituciones, programas,
profesores y estudiantes; actualizar y mejorar la oferta universitaria, utilizando los informes
producidos gracias al mecanismo de diagnóstico público para propiciar cambios académicos,
atraer fondos u orientar inversiones; favorecer la circulación de los graduados del
sistema nacional y movilizar sus docentes y estudiantes hacia otros países y regiones;
4- Según su trayectoria y circunstancias, en cada país gravitan por lo menos uno y con frecuencia
varios de los enfoques antes enunciados.
Entre varios modelos de aseguramiento de la calidad se pueden mencionar: el Modelo
Experimental de Acreditación de Carreras del MERCOSUR (MEXA), el Modelo de CINDA,
el Modelo Total Quality Management (TQM) y el Modelo Europeo de Gestión de
la Calidad (EFQM). En general, muchos son los aspectos que se proponen para evaluar
instituciones y unidades académicas, muchos de ellos elaborados por organismos multilaterales,
como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
González y Espinoza (IESALC, 2007) apuntan a los más comunes: inserción en su medio
y satisfacción de la comunidad del entorno con las labores que realiza la institución; integridad
y coherencia con su misión y principios; existencia y calidad del plan estratégico;
grado de cumplimiento del plan según los indicadores fijados y de los plazos estipulados
para las funciones de docencia, investigación, extensión, prestación de servicios y gestión
institucional; disponibilidad de infraestructura, equipamiento, financiamiento, cantidad
y calidad del cuerpo académico y administrativo; cantidad y calidad de los estudiantes;
bibliotecas y recursos informáticos; eficiencia en el uso de los recursos disponibles; disponibilidad
y calidad en la prestación de servicios estudiantiles; organización y estructura;
liderazgo, participación y gobierno, sistemas de información y de registro, procesos internos
de evaluación, control de gestión y corrección de deficiencias.
Todas las prácticas de evaluación y/o acreditación traen de modo implícito o explícito un
concepto de calidad; por lo tanto, no son prácticas neutrales. González y Espinoza (IESALC,
105
2007) observan, a partir de una revisión de la literatura, que muchos autores señalan que el
concepto de calidad o bien se ajusta a los intereses de los actores involucrados, o bien solo se
puede manejar en función de ciertas dimensiones o ámbitos de acción asociados a determinados
referentes valorativos. En efecto, para ellos, el concepto de calidad debe estar vinculado a
un proyecto educativo que es dinámico y cambiante. En consecuencia, lo más fundamental es
la dirección estratégica para la calidad, asociada a la visión y misión institucional. Entonces,
teniendo como norte una perspectiva crítica y reflexiva sobre el quehacer cotidiano, el mejoramiento
y el aseguramiento de la calidad en las IES, se pueden asociar a distintos parámetros,
tales como: evaluación, superintendencia, información y certificación. Para estos autores, esta
nueva conceptualización de la calidad de la educación superior, más dinámica y asociada a
la gestión institucional, conlleva a la aplicación de modelos de evaluación de la calidad más
sofisticados, pasando de los esquemas lineales a enfoques matriciales y más recientemente a
referentes sistémicos, tales como el Modelo TQM o el EFQM.
Entre los aspectos más relevantes que se proponen medir para evaluar las carreras y programas,
González y Espinoza (IESALC, 2007) señalan: empleabilidad y satisfacción de los
empleadores con los egresados; satisfacción de los egresados con su formación; coherencia
entre lo que se ofrece a los estudiantes y lo que se les entrega; entrega de información sobre
planes y programas a estudiantes; consistencia entre los principios educativos y la formación
proporcionada; cumplimiento de las metas de matrícula establecidas, cumplimiento de planes
y programas de estudio (Pensum y Syllabus) establecidos; puntualidad y cumplimiento de las
clases establecidas; adecuación de la infraestructura para la carrera; disponibilidades y actualización
de bibliotecas; acceso a redes informáticas; disponibilidad y calidad de laboratorios y talleres,
instalaciones y recursos docentes; calidad del cuerpo docente; calidad del estudiantado;
tasas de aprobación, repetición y deserción; duración real de la carrera y atraso de los alumnos;
eficiencia en el uso de recursos disponibles; costos por estudiante; calidad y estructura del currículo;
adecuación de los métodos docentes; adecuación de los procedimientos de evaluación
del aprendizaje.
Una de las formas en que se ha venido concretando la idea de medición de competencias
de egreso para el desempeño profesional o técnico es por medio de los exámenes nacionales,
en especial para las carreras o profesiones de riesgo social. El desarrollo de exámenes nacionales
supone, en primer lugar, definir el perfil de egreso y luego establecer los instrumentos de
medición, tales como: exámenes de conocimientos, entrevistas, resolución de problemas reales
o simulados, resolución de casos, etc. En Brasil, los exámenes nacionales son evaluaciones dinámicas
que buscan verificar la potencialidad de aprendizaje de los estudiantes y los cambios
que ocurren a lo largo de los años de estudio.
Además de los exámenes nacionales, están el reconocimiento de experiencias relevantes y
la convalidación de estudios, temas que no son menores considerando la expansión de las vías
alternativas para la formación, como los programas no-presenciales y también todo el proceso
de internacionalización y de incremento en el intercambio de estudiantes.
En la región, la evaluación puede prescindir de la acreditación, en algunos casos para orientarse
a la información del público y a la mejora; en otros para solventar la regulación que los
Ministerios siguen ejerciendo, conforme nuestra matriz institucional clásica. Pero también se
dan casos en que evaluación y acreditación sustituyen las viejas técnicas de control estatal erigiéndose
en su lugar y otros más en que, aunadas, evaluación y acreditación de instituciones o
106
carreras de riesgo se articulan con la autoridad ministerial apoyando su persistente potestad de
reconocimiento y validación con juicios materiales de calidad.
Los modelos de implementación de la evaluación de calidad en América Latina y el Caribe
distan de ser acabados y requieren no solo continuos reajustes sino más aún un debate técnico
y político, sustentado en un esfuerzo de conceptuación integral e integrador. La calidad como
puente cultural entre países y comunidades disciplinares es una expectativa abierta y promisoria.
Corresponde advertir que evaluación y acreditación son herramientas ambivalentes y
ambiguas en el panorama presente de la internacionalización de la educación superior, ya que
la oferta transnacional y, en particular, la con fines de lucro amenazan el carácter público de la
educación superior.
La globalización está impulsando mecanismos y propuestas políticas por los cuales la evaluación
y acreditación podrían volverse globales y por lo tanto romper amarras con las naciones
y Estados. En tal supuesto las aventuras comerciales gozarían de carta blanca respaldada por
certificados de validez académica. No se trata de un temor fantasmal sino de una posibilidad
real ante la cual las universidades y los Estados deben mantenerse activos y vigilantes. Incorporar
la evaluación y la acreditación a los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad
nos parece fortalecer a los sistemas de educación superior de las naciones sin encerrarlos fronteras
adentro.
Por otro lado, son válidas y necesarias las tentativas llevadas a cabo en nuestros países para
crear sistemas de evaluación y acreditación integrados regionalmente. La premisa central de
tal estrategia es la recreación positiva de los intercambios, consustanciales al histórico cosmopolitismo
de las comunidades académicas. El requisito básico es postular una apertura internacional
sin hegemonías ni asimetrías que conceden ventaja adicional a las grandes potencias
o a los bloques que integran. La condición inexcusable es que los criterios de calidad no sean
copias acríticas de modelos externos, por más prestigiosos que fueren, sino verdaderos mapas
construidos con sentido endógeno por la colaboración creativa y participativa de nuestras
comunidades académicas y profesionales, que expongan lo que nuestras respectivas realidades,
posibilidades y problemas tienen de distinto, de parecido y de común, y que nunca pierdan de
vista el conocimiento avanzado como meta irrenunciable.
En nuestra concepción, calidad está vinculada a pertinencia y a la responsabilidad en el
desarrollo sostenible de la sociedad, y no puede agotarse en un entendimiento formal, abstracto,
estático y desprovisto de las realidades que los hombres van construyendo en situaciones y
condiciones concretas. No todos los conceptos, criterios y estándares de calidad formulados en
y por los países desarrollados pueden servir a las instituciones pobres y en desarrollo. Muchas
de las estrategias y objetivos que los Estados ricos atribuyen a la educación superior son seguramente
distintas de las formuladas por naciones que aún no han alcanzado niveles altos de
desarrollo económico, educativo y tecnológico; lo mismo sería el caso en lo que se refiere a una
estabilidad plena de su vida democrática y una plena justicia social. Estas asimetrías explican
las discrepancias existentes entre los países hegemónicos y el resto sobre los conceptos de calidad
y su aseguramiento en la educación superior.
La educación pública debe ser proporcionada de forma equitativa, continuada y permanente.
Los conceptos, criterios, procesos y usos de calidad y pertinencia serán muy distintos y, en
muchos casos, contradictorios, conforme la educación sea comprendida como mercancía o, al
contrario, como proceso de construcción de conocimientos científica y socialmente relevantes,
107
y de formación de sujetos aptos para inserirse crítica, creativamente, y con valores públicos, en
la construcción de sus sociedades.
Hay retos universales, pero también los hay muy distintos según se planteen en países de
economías y sociedades más consolidadas o en los que están en vías de desarrollo. Hay valores
comunes a la educación superior en todo el mundo: búsqueda de la verdad, ética, respeto a la
diversidad, rigor científico, autonomía y libertad de pensamiento, cultura de la paz, autocrítica,
etc. Sin embargo, las realidades nacionales deben ser el punto de partida en la constitución
de instituciones concientes de su responsabilidad social.
Pertinencia es una dimensión esencial de la calidad. Entonces, no puede haber calidad in
abstracto, apátrida, desraizada de las realidades concretas que le dan contenido y forma. La
calidad necesita tener un valor social, público, de compromiso con las comunidades en que se
insertan las instituciones educativas. En consecuencia, los procesos de evaluación y de acreditación
en América Latina y el Caribe deben conceder indiscutible primacía a los indicadores
de pertinencia y relevancia social, así como a las políticas y acciones que generan más igualdad
y bienestar para todos.
Si los conceptos de calidad determinan los estilos de evaluación y acreditación, estos también
colaboran para producir las nociones de calidad. Sobre todo para las naciones latinoamericanas
y caribeñas que todavía se encuentran en fases distintas de profundización de sus
democracias, la calidad de la educación superior debe construir una real alianza entre la misión
institucional en sus dimensiones científico-formativas y las realidades regionales, las necesidades
de los pueblos, los proyectos y estrategias nacionales, sin jamás apartarse de su objetivo
central: la construcción de la ciudadanía pública de sociedades democráticas, justas, sociales y
ambientalmente sostenibles. La pertinencia está relacionada con realidades y necesidades concretas,
situadas y datadas. La evaluación puede ser un instrumento de la calidad impulsando su
dimensión esencial: pertinencia y relevancia social.
Si no hay un modelo universalmente válido de educación superior, tampoco lo hay de
producción y apropiación de conocimientos. Es improbable poder instaurar un concepto
universal, único y objetivo de calidad, válido para todas las instituciones de todas las coordenadas
geográficas. Los indicadores generales no pueden sobrepasar las determinaciones
que cada IES se propone como proceso de construcción de su identidad. Donde hay sistemas
diversificados e IES diferenciadas, con historias e identidades distintas, es necesario
que exista la posibilidad de varias interpretaciones respecto a la calidad y al cumplimiento
de estándares, de acuerdo con los compromisos esenciales que cada institución se atribuye
a la luz de los requisitos internacionales, estrategias nacionales, necesidades de la comunidad
y oportunidades propias.
Tampoco la calidad puede ser identificada con sus instrumentos, como, por ejemplo, los
exámenes nacionales, o con los resultados de los mismos. Es importante insistir en la idea
de que la educación conlleva significados que van mucho más allá de la relación enseñanzaaprendizaje,
especialmente si esa relación está referida meramente a contenidos de un programa
académico. Medir resultados de estudiantes en los procesos de enseñanza-aprendizaje es
importante, pero, aisladamente, no es suficiente para determinar la calidad de un programa o
de una institución educativa. Más allá del aprendizaje de contenidos académicos mensurables,
en una relación pedagógica están en juego la vivencia y el aprendizaje de valores, aptitudes,
proyectos, expectativas, sueños. Los conocimientos no tienen solamente un valor económico,
108
aunque el mercado ha prevalecido en estas últimas décadas, pero también, y sobre todo, un
valor social y cultural fundamental para el bienestar individual y colectivo.
La formación es la función sustantiva de la educación. La formación también es un concepto
pluridimensional y polisémico, pues conlleva perspectivas epistémicas, éticas, estéticas,
económicas, político-sociales. La calidad educativa debe estar referida, en última instancia, a
la formación en su sentido pleno y permanente: intelectual, moral, profesional, social, afectivo
y estético. Buscar la calidad en términos de formación corresponde a intentar lograr el mayor
desarrollo posible de los sujetos educativos - estudiantes y profesores – en las múltiples dimensiones
de la vida humana. A una universidad orientada para el desarrollo de los valores públicos
no le correspondería, por lo tanto, conceder primacía a la ideología del logro individual. La
calidad en educación es social y pública: imprescindible y primordial a todos, es fuente y instrumento
del bienestar común, no palanca o motor del individualismo posesivo. La calidad en
la educación superior tiene que estar claramente referida a los compromisos de las instituciones
con el sentido social de los conocimientos y de la formación, los valores éticos y morales del
bienestar colectivo, la democratización del acceso y de la permanencia, la justicia social y el
desarrollo sostenible.
La formación, los conocimientos y las técnicas necesitan ser rigurosas, desde un punto
de vista intrínseco, y pertinentes en la perspectiva de la sociedad en la cual y para quién son
generadas. En otras palabras, necesitan tener una utilidad social, o mejor, un valor social. La
promoción de una educación con calidad, pertinencia y relevancia social no es sólo un derecho
de las personas, es también una necesidad social y un deber del Estado. La falta de una educación
de calidad y con amplia capacidad de cobertura representa una violación de un derecho
humano fundamental y un desperdicio de potencialidades intelectuales y morales que produce
perjuicios económicos, cívicos y humanos irrecuperables. Los aprendizajes tienen que ser pertinentes
a la construcción de sujetos socialmente responsables. Por ello, los sujetos educativos,
que tienen la responsabilidad compartida de integrarse crítica y constructivamente en una
sociedad, también deben ser protagonistas en la conceptuación de la calidad y en las prácticas
de evaluación y acreditación.
4. Conclusiones y sugerencias
Hemos argumentado, a lo largo de este texto, que solo puede ser considerada de alta calidad
una educación superior que esté realmente comprometida con los valores públicos de una
sociedad específica. Esto significa que están equivocados aquellos conceptos de calidad que se
sostienen solamente en criterios técnicos y presuntamente neutrales, que hacen abstracción de
las realidades concretas, de las demandas, necesidades y voluntades de las personas y comunidades
que constituyen la razón de ser de las instituciones educativas. Sin pertinencia y relevancia
social no puede haber calidad en la educación comprendida como bien público.
La calidad de la educación superior está directamente relacionada con su capacidad de
contribuir al desarrollo integral de los individuos, con atención especial a los tradicionalmente
marginados. El real desarrollo humano y social, que incluye todos los miembros de la sociedad,
requiere un amplio incremento cuantitativo y cualitativo de la escolaridad de la población,
como base fundamental de una fuerte revivificación de las políticas públicas de aumento de la
equidad y de disminución de la pobreza. Uno de los elementos claves del desarrollo sosteni109
ble, además de aprovechar adecuadamente los recursos naturales, consiste en generar y aplicar
conocimientos con fuerte valor social. Para esto son necesarios muchos recursos materiales y
humanos, es decir, financiamiento, voluntad política y capacidades intelectuales y éticas de los
Estados, de la sociedad y sus instituciones y actores.
La relación entre educación de calidad y construcción de la ciudadanía (de sujetos socialmente
responsables) no puede ser comprendida fuera de la concepción de educación superior
como bien público. Siendo la sociedad su principal referente, su contribución a la construcción
de la democracia es una dimensión esencial. Esta dialéctica entre educación pública de calidad
y construcción de la democracia y de la igualdad republicana implica el concepto de responsabilidad
social de las instituciones educativas y de los deberes de los Estados democráticos. La
educación tiene dimensiones universales, mundiales, pero es también radicalmente plantada
en las realidades locales, nacionales y regionales. Debe ser útil al desarrollo económico, pero
esto como instrumento de la humanización, no como horizonte último y razón determinante
de la sociedad (Dias Sobrinho, IESALC, 2007).
En América Latina y el Caribe se cuenta con importantes ejemplos de combinar, en un enfoque
global, los distintos objetivos y metodologías de evaluación y acreditación. Pueden mencionarse
ejemplos importantes de procesos complementarios y articulados de evaluación para
la mejora de todas las dimensiones institucionales y de control o regulación, donde se cruzan
distintas metodologías, de carácter estático y dinámico, puntual y transversal, cuantitativo y
cualitativo, sumativo y formativo, interno y externo, con tentativas pedagógicas y/o operativas
en ámbitos restrictos o amplios, de corto o largo plazo, de responsabilidad de expertos formalmente
designados o con amplia participación de la comunidad académica y científica, etc. Lo
más importante es que dichos procesos no necesariamente se oponen, al contrario, pueden
combinar las funciones de mejora y de regulación.
La creación de organismos y agencias de evaluación y acreditación en América Latina y el
Caribe, a partir de los años de 1990, han contribuido paulatinamente para impulsar proyectos
y acciones generales de autoconocimiento institucional y de regulación de los sistemas de educación
superior. A pesar de muchas dificultades y problemas técnicos, políticos y financieros,
y de la enorme diversidad en cuanto a tipos y tamaños de organización y a niveles de calidad
de las instituciones, los procesos de evaluación y acreditación en América Latina y el Caribe
ya pueden demostrar importantes avances, tanto en el campo teórico como en las prácticas
que corresponden al área. Algunos aspectos positivos pueden ser subrayados, a pesar de la
heterogeneidad de los sistemas y de las instituciones en la región: consolidación paulatina de
una cultura de evaluación, organización de sistemas de datos e informaciones homologables
sobre instituciones y sistemas de educación superior, preocupación por la calidad, mejora en el
diálogo entre comunidades universitarias y miembros de los sectores ministeriales, aumento de
publicaciones, cursos y eventos académicos dedicados al tema, creciente interés de la sociedad.
Muchas son las evidencias de que la evaluación y la acreditación se consolidan como cultura
para el mejoramiento institucional, proceso de garantía de calidad frente a la sociedad, área de
estudios y de actividad profesional, mecanismo de cooperación internacional.
Pero, también son muy grandes y graves los problemas y retos que nos toca enfrentar. Uno
de los más importantes desafíos consiste en la articulación de los procesos de evaluación basados
en los conceptos de mejora, emancipación, autonomía y libertad académica, con las prácticas
de acreditación orientadas al control, a la regulación, a la conformidad con normas exter110
nas. Como tendencia general, se observa un desplazamiento de los procesos de autoevaluación
y de las evaluaciones cualitativas focalizadas en la producción de significados hacia los procesos
de evaluación externa y acreditación. Estos procesos externos tienen propósitos predominantemente
de control y regulación, pero no siempre son eficaces para evitar la proliferación de instituciones
de baja calidad y sin relevancia social. Es pertinente observar que en muchos países de
América Latina se continúan desarrollando de forma imparable algunos prolíficos procesos de
privatización de instituciones de baja calidad educativa y sin casi ningún compromiso social,
pero con un insaciable deseo de lucrar. Por otro lado, las evaluaciones desarrolladas con fines de
comprensión y mejora, que cuentan con la participación de la comunidad universitaria en su
concepción y ejecución, tienen más potencialidad formativa, pues crean mayores compromisos
de las personas con la realización de la misión institucional.
Los países de América Latina y el Caribe, en general, carecen de ofertas educativas suficientes
y de buena calidad. Esto abre interesantes oportunidades de ganancia para las empresas
internacionales con fines de lucro. Estos actores globales tienen interés en que los mecanismos
de evaluación y acreditación sigan los lineamientos generales determinados por los organismos
multilaterales y transnacionales, sin sumisión al orden jurídico y a las políticas educativas de
cada nación. Los organismos privados o entidades de la sociedad civil de diversa naturaleza,
en general más identificados con los modelos de las grandes potencias, podrían de esta manera
encargarse legalmente de desarrollar los procesos de evaluación y, sobre todo, de acreditación.
Con esto se anula la pertinencia.
La internacionalización que se somete a los intereses económicos de los grandes actores
de la globalización económica utiliza su potestad para crear las bases de un mercado libre que
favorece el flujo de oferta y demanda de la educación superior transnacional. Su principal objetivo
es, casi siempre, la rentabilidad, con mínimas regulaciones y de escala global. A su vez,
la internacionalización cooperativa vincula a las autoridades y universitarios de distintas instituciones,
diferentes sistemas, o espacios subregionales, en esfuerzos comunes para alcanzar la
calidad, concertando discursos y prácticas que pueden ser traducidos y adaptados a la realidad
concreta de cada nación, respetando la diversidad cultural.
La internacionalización cooperativa que crea redes de intercambio en la educación superior
debe tener como requisito básico la igualdad de las naciones. La cooperación internacional
debe ser realizada sobre la garantía de no haber hegemonías y asimetrías que favorezcan
las naciones y bloques de mayor potestad. La condición inexcusable, dice Stubrin (IESALC,
2007), es que los criterios de calidad no sean copias acríticas de modelos externos, por más
prestigiosos que fueren, sino verdaderos mapas construidos con sentido endógeno por la colaboración
creativa y participativa de nuestras comunidades académicas y profesionales, que
expongan lo que nuestras respectivas realidades, posibilidades y problemas tienen de distinto,
de parecido y de común y que no pierdan nunca de vista el conocimiento avanzado como
meta irrenunciable. En América Latina y el Caribe, región que cuenta con realidades académicas,
culturales, económicas y demográficas muy heterogéneas, está pendiente de realizarse
ese enorme potencial de internacionalización cooperativa en favor del desarrollo regional y de
cada país. La intensificación de los esfuerzos debe contar con la participación de las naciones
en búsqueda de entendimientos comunes.
Por cierto, ya hay ejemplos provechosos en la región, como MERCOSUR, CSUCA y
otros, que se beneficiaron de tres valores claves: cooperación entre gobiernos, universidades y
111
comunidades disciplinares/profesionales; el diseño endógeno de ideales de calidad institucional,
académica y profesional, teniendo en cuenta las realidades y tradiciones culturales de los
países involucrados, sin perder de vista los referentes disciplinares universales; y la administración
de los procesos por agencias nacionales creadas por legislación de cada país.
Los intercambios intra e interregionales propician aprendizajes mutuos entre países, cada
uno beneficiándose de la experiencia del otro. Pero, más allá de los intercambios bilaterales, es
necesario crear, con urgencia, redes multilaterales que permitan los acuerdos cooperativos entre
los países de la región. Esto requiere una instancia internacional que pueda trabajar no sólo
para la armonización, sino también para impulsar el progreso de todos los sistemas educativos.
Entre todos los organismos multilaterales, la UNESCO es aquella que tiene las mejores condiciones
para ejercer ese papel de articulación de la internacionalización cooperativa, pues goza
de amplia credibilidad en los medios académicos y científicos y tiene una respetable tradición
en defensa de los valores humanísticos y democráticos que constituyen el núcleo esencial de la
educación como bien público.
Las redes multilaterales y los trabajos cooperativos que aproximan diferentes países latinoamericanos
y caribeños son importantes para el fortalecimiento de la región frente a las
determinaciones y criterios generados en los países centrales, y ante las leyes y lógicas marcadamente
mercantiles. La cooperación entre los distintos organismos de evaluación y acreditación
en la región es la mejor manera de impulsar la construcción de la cultura de la evaluación, de
producir algunos ajustes de lenguaje y establecer criterios generales adecuados a las realidades
nacionales y a los esfuerzos de integración regional y subregional.
Un cometido clave de la cooperación internacional es el fortalecimiento de la educación
superior pública, pertinente y de elevado valor científico y social. Entonces, académicos, científicos,
sistemas nacionales, bloques subregionales y regionales tienen una lucha común: contra
la comercialización de los servicios educativos que estén en desacuerdo con los criterios y
políticas públicas nacionales, en especial los transnacionales, que, en general, no contribuyen
para el fortalecimiento de la identidad de una nación, por no reconocer y expresar la diversidad
lingüística y cultural, ni tampoco trabajar en favor del desarrollo y de la cohesión social del país
donde las empresas lucrativas se instalan. Esa lucha tiene una postulación básica: que todos los
países traten de ofrecer educación con buena calidad en todos los niveles para una población
estudiantil en vertiginoso crecimiento.
El fortalecimiento de instituciones y sistemas regionales de educación superior con calidad
social requiere procesos de producción de convergencias generales sobre algunos puntos
esenciales, todos ellos relativos a la comprensión y a la práctica efectiva de relevancia, pertinencia,
responsabilidad social y compromisos públicos. Entre tanto, un aspecto importante
de la construcción de convergencias amplias es el respeto a la identidad institucional, es decir,
el reconocimiento de la autonomía como condición básica para definir la misión y elegir los
medios apropiados al cumplimiento de los compromisos frente a la sociedad.
En resumen, los procesos de evaluación y acreditación en América Latina y el Caribe no
pueden dejar de tener en cuenta algunos valores fundamentales del cumplimiento y mejoramiento
de la calidad, a partir de la premisa básica del bien público:
• Pertinencia, responsabilidad social, equidad, relevancia social, ética, compromiso con la
construcción de la nacionalidad;
• autonomía, libertad de pensamiento, respeto a la identidad institucional, democracia (con112
textos internos y externos), transparencia;
• internacionalización, cooperación, integración y articulación de redes entre Estados y actores
universitarios;
• concepción y trato de la educación como un sistema que articula las diversas dimensiones,
distintos niveles y redes;
• respeto y confianza mutua entre agencias y actores universitarios;
• los procesos de evaluación y acreditación deben ser participativos, democráticos y formativos,
aunque sirvan también al control y regulación;
• respeto al medio ambiente y a todas las formas del bien vivir en sociedad;
• responsabilidad en la transformación de la sociedad, en especial en la formación técnica
y ética de ciudadanos, y en la producción de conocimientos que contribuyan al fortalecimiento
de la democracia, a la cultura de paz, erradicación del analfabetismo y superación
de todas las formas de injusticia social;
• respeto a la misión institucional: clave para evaluar la calidad (Dias Sobrinho, 2006).
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS
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Capítulo 4
DESIGUALDAD, INCLUSIÓN Y EQUIDAD EN LA
EDUCACIÓN SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE: TENDENCIAS Y ESCENARIO
ALTERNATIVO EN EL HORIZONTE 2021
Eduardo Aponte-Hernández
Colaboradores*:
Mauro Mendes Braga
Luís Piscoya Hermoza
Dora Celton
Daniel Macadar
* NOTA DE LOS EDITORES: Los textos completos de los colaboradores en su versión original están incluidos en el CD-ROM Tendencias
de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Contribuciones a los documentos síntesis, anexo a esta publicación.
También se encuentran en el sitio web de IESALC-UNESCO: www.iesalc.unesco.org.ve
115
Introducción
Al comenzar el siglo XXI la dinámica de la tendencia de la distribución del ingreso y la
desigualdad que esta genera, se ha acentuado de tal manera que las personas con un ingreso de
$2 o menos al día corresponden con la mitad de la distribución del ingreso a nivel mundial.
Se estima que el 10% de las personas más ricas del mundo reciben más de la mitad (+ 50%)
del ingreso total, mientras que el 50% recibe menos del 10% del ingreso por persona en el
planeta.
Al considerar la desigualdad y la exclusión como determinantes de la tendencia de las
políticas de equidad e inclusión en la educación superior en la región de la ALyC, es necesario
abordar la problemática con una mirada desde adentro (políticas de inclusión en las Instituciones
de Educación Superior: IES) y de acuerdo con la dinámica y el contexto (desigualdad/
discriminación), para poder identificar sus causas, factores determinantes e impacto de futuro
en la región. Superar la desigualdad y exclusión como estrategia para llegar al camino hacia un
desarrollo sustentable de las sociedades, es quizás el reto más apremiante e importante de estos
tiempos para los países y las IES en el contexto de la globalización, la mundialización de la
economía y el nuevo horizonte de construir sociedades del conocimiento para la convivencia
de la humanidad y su bienestar. Superar la desigualdad con avances de inclusión, participación
y mayor equidad supone términos de referencia que tienen que ver con las expectativas
y metas de las sociedades en relación con lo que no es aceptable, pero es necesario hacer, a lo
posible, deseable, impostergable, más aun, a un estado emancipatorio de bienestar alcanzable
para la ciudadanía.
El escenario tendencial incluye un conjunto de elementos y acontecimientos que establecen
una trayectoria, y que tienen probabilidad de continuar si los procesos actuales siguen
relativamente constantes en relación con un futuro probable. La tendencia representa las
formas en las cuales las sociedades se han organizado y actuado para atender las necesidades
de crecimiento y su desarrollo de acuerdo con valores compartidos, su desarrollo histórico, estructuración,
relaciones de poder y las estrategias de acción para lograr atender las necesidades
y aspiraciones de sus constituyentes.
El saldo de las políticas y estrategias para el crecimiento y el desarrollo en la región durante
los últimos años en términos de necesidades humanas y los desafíos del nuevo milenio, puede
resumirse a lo siguiente:
- El impacto de las políticas neoliberales en gran número de países ha sido el aumento de la
desigualdad económica, política y social entre sectores de la sociedad; continuidad de la
pobreza, exclusión y marginación de grupos sociales, étnicos y raciales. A pesar de los avances
en los países en la región, se ha dado la continuidad o profundización de la desigualdad,
pobreza y exclusión de grupos sociales, étnicos y raciales de la población.
La condición de pobreza se establece como la falta de acceso (insuficiencia o exclusión) a la actividad económica o formas de satisfacer
las necesidades humanas básicas de: agua no contaminada, comida, albergue, salud y seguridad que hacen posible el derecho a la vida.
Al comenzar el siglo XXI, 50.000 personas morían diariamente por causas físicas o mentales relacionadas con la pobreza en el mundo.
Durante el periodo de 1990 al 2005, 270 millones de personas (mayormente mujeres y niños) murieron por razones vinculadas a la
pobreza, y alrededor de 800 millones se iban a dormir en la noche con hambre por falta de alimento (ONU, 2005).
116
- Poca efectividad o ausencia de políticas de inclusión/participación de sectores y grupos
en la actividad económica de producción y distribución; acumulación y distribución de
la riqueza; política de tributación inadecuada para superar la crisis fiscal del estado como
punto de partida para reducir la deuda externa y hacer posible reformar las instituciones
responsables de la provisión de servicios a la ciudadanía, y la inversión para construir un
futuro con desarrollo sustentable para todos.
- La mundialización de la economía y los procesos de globalización de interacción políticaeconómica
entre países durante las últimas décadas ha llevado a las sociedades a visualizar
su desarrollo y opciones de futuro en términos de capacidad competitiva que trae consigo
nuevas prioridades, estrategias y alianzas que a su vez conllevan asignar mayor importancia
de unos valores en relación con otros, como es la dicotomía de armonizar el interés público
con lo individual o privado. Cambios que vienen a impactar y dar dirección a la transformación
de las sociedades, sus valores, instituciones, la participación y modalidades de
interacción de la ciudadanía.
- En el ámbito internacional, el escenario tendencial de cambio dominante en los “países
avanzados” tiende a fortalecer una lógica de organización societal en donde los aspectos
estratégicos de desarrollo están orientados a fortalecer el papel protagónico del sector productivo
y la dinámica del mercado en la sociedad. En este escenario, el crecimiento autosostenido
de los países más pobres puede continuar limitado en relación con los países
ricos, en la medida en que estos no puedan insertarse en los procesos de integración en los
que la interdependencia que traen la integración económica y los procesos de globalización
descansa en el entrelazamiento de la inversión de capital, la producción tecnologizada y las
redes de comunicación. Además existe una estructuración regional en la que los países más
pobres no podrán integrarse como zonas de producción o mercados debido a los bajos
niveles de productividad y escolaridad de grupos de la población; y a una estructuración
económica regional en la que la materia prima y los costos del trabajo pierden su valor relativo
en relación con las estrategias competitivas basadas en investigación, conocimiento,
innovación y valor añadido de las inversiones de capital de las empresas multinacionales.
Este contexto ha venido a crear escenarios alternativos orientados hacia el desarrollo local
endógeno en diferentes regiones del mundo a través de nuevas y diferentes modalidades
de integración-regionalización y cooperación.
- A pesar del crecimiento, el desarrollo económico y la acumulación de la riqueza en las últimas
décadas, la pobreza, la desigualdad y la exclusión en la población en un gran número
de países del mundo y en la región se experimenta en todas las instancias de la sociedad,
en particular aquellas que tienen que ver con las necesidades humanas salud, vivienda y
nutrición) y con las oportunidades de vida, como la educación, el trabajo, la representación
y la participación en la actividad económica, política y cultural, entre otros.
Durante décadas el análisis de la desigualdad tanto en los países avanzados como en los
de la región se vinculaba al de la pobreza. Esto se explicaba por las creencias que venían de
la cultura política de las sociedades donde los individuos y los grupos no podían superar
su condición de asimetría, carencia de empleo, bajos ingresos y progreso limitado por
razones de actitud, poca iniciativa, pereza, capacidad intelectual, bajo desempeño, entre
otros, y no aprovechaban las oportunidades educativas y de vida; en contraposición con
lo que sí podían hacer otras personas destacando su talento, iniciativa y capacidad de auto
117
suficiencia para liderar a otros y aprovechar oportunidades para beneficio particular o de
acuerdo con los intereses de un grupo que legitimaba el “estado de cosas” en esa sociedad.
Esta conceptualización es apoyada por los supuestos que parten de considerar a la economía
como un “espacio paralelo” con una dinámica cultural particular proveniente de las
fuerzas del mercado y su relación con los procesos sociales y culturales de la colectividad
en cuanto a sus necesidades y aspiraciones de futuro (Holton, 1996). “Conocimientos” e
ideas con los cuales se construye la realidad orientada por la normativa de interacción de
la ciudadanía que han extendido la reproducción de las diferencias vinculadas con el bienestar
entre grupos y entre las personas; a través de políticas y prácticas en las instituciones
que justifican y sostienen los privilegios, la exclusión con respecto a las condiciones de
vida, carencias, racismo, prejuicios y discriminación, frente a la diversidad de necesidades
insatisfechas, como el derecho a la vida y a las oportunidades que tiene la población en el
desarrollo de las sociedades.
En la segunda mitad del siglo pasado, un gran número de países de la región experimentó
altas tasas de crecimiento económico hasta la década de los 80, cuando hubo una desaceleración
y estancamiento en muchos países de aquella. Para la década de los 90 la tendencia de crecimiento
se reactivó para algunos países en una forma notable y extensa. El crecimiento se le
atribuye a un incremento en la productividad y no como se esperaba debido a las altas tasas de
acumulación de riqueza como lo postulaban las estrategias neoliberales las cuales impulsaban
el estímulo a la inversión y el ahorro para promover el crecimiento de la economía. En todo
caso, fue el peso de la productividad lo que generó el crecimiento del producto interno bruto
y per capita en las economías de la región y que luego favoreció la inversión y el ahorro (la
acumulación y reinversión de capital). Algunos de los factores determinantes del incremento
de la productividad se asocian con los niveles educativos alcanzados, la participación laboral,
el desarrollo de infraestructura y el uso de tecnologías. Aspectos que resultan en un patrón de
crecimiento para las economías de la región, las políticas, las reformas y las instituciones para
estimular la capacidad productiva, el crecimiento y desarrollo de los países que la integran
(Loayza, Fajnzyber y Calderón, 2005).
A pesar de los avances económicos, durante los últimos años, la desigualdad se ha convertido
en uno de los temas centrales y de mayor prioridad en la discusión y metas en las
estrategias del desarrollo (BID, BM, CEPAL, UNESCO, OECD, entre otros) por la reciente
disponibilidad de datos y estudios (Bowles, 2006; Stiglitz, 2002; Hayami, 2000, y otros) que
han vinculado la desigualdad con la baja productividad, los ingresos limitados y la poca oportunidad
de participación de la ciudadanía en la actividad económica y política en los países
la región, en particular al poco peso que se le adjudica a las tasas de crecimiento económico y
distribución de la riqueza a mediano y largo plazo.
La región de América Latina y el Caribe (ALyC) exhibe los índices más bajos de distribución
del ingreso en comparación con otras partes del mundo y también impera uno de los más
altos niveles de injusticia social, si consideramos la distribución de la renta como un elemento
central de la justicia social. La continuidad de la pobreza por la concentración extrema de
la riqueza en unos grupos unido a la baja participación laboral (desempleo y subempleo) en
un gran número de países, representa uno de los retos no superados para la región. Frente al
desafío de la desigualdad no basta crecer económicamente a un ritmo más elevado, es preciso
crecer hacia un horizonte de mayor equidad social. La desigualdad es una de las más grandes
118
en el mundo que apunta a continuar y a profundizarse si no se alteran los enfoques actuales en
muchas de las políticas de los gobiernos.
Ante los desafíos que encara la región al comenzar el tercer milenio, el abordaje del análisis
del estado de situación de los problemas del desarrollo ligado a los lineamientos de acción
para superarlos, han mostrado limitaciones serias que han conducido a escenarios marcados
por la continuidad y profundización de la desigualdad y la exclusión de estratos y grupos de
la población en la mayoría de los países de la región. Durante los últimos quince años, las
políticas para el desarrollo de la región han sido poco efectivas en adelantar significativamente
la inclusión, la participación y la equidad en las sociedades. Un gran número de países se mantiene
en la “trampa de la pobreza y del subdesarrollo”, en la cual la desigualdad de los ingresos
tiene mucho peso sobre las posibilidades de crecimiento y desarrollo de los países. A pesar de
haber experimentado periodos de crecimiento en las economías, la poca redistribución de la
riqueza en relación con el crecimiento poblacional ha mantenido al margen a unos sectores de
las sociedades en cuanto a los niveles de desarrollo alcanzados.
Tomando en consideración la declaración de los Derechos Humanos (ONU,1999) y la de
“Educación para todos a lo largo de la vida” (UNESCO,2000) y de acuerdo con conceptualizaciones
previas y afines ( Fagerlind y Saha, 1983; Furtado,1977) del “desarrollo”, el proceso
se entiende como de “cambio” y transformación hacia una dirección deseable que incluye
muchas dimensiones, entre estas:
- El aumento en la eficiencia y efectividad del sistema productivo y distributivo de la sociedad,
- la satisfacción de las necesidades básicas de las personas y de las condiciones generales de
convivencia de vida –económica, social, cultural- de la colectividad,
- el logro de los objetivos y metas de los diferentes sectores y grupos de la colectividad y no
de unos pocos ciudadanos que conviven y que están vinculados con el uso de los recursos
disponibles con que cuentan los países.
En razón de lo anterior, y para los propósitos del análisis del estado de situación de la
inclusión y la equidad social en la región, el concepto de desarrollo de las personas y de la sostenibilidad
de las sociedades en términos de equidad, puede expresarse como:
“el envolvimiento y compromiso en la redistribución de recursos (diferencias,
condiciones o costos) de acuerdo con una ética y visión filosófica de equidad
compartida acerca de lo que es justo para los constituyentes de la colectividad”
(MacMahon, 1982).
“el proceso por el cual las personas aumentan la capacidad y el deseo para satisfacer
sus necesidades que legitiman los deseos de otras, y el proceso colectivo
creativo de aprendizaje a través del cual las sociedades aumentan las capacidades
de satisfacer las necesidades y deseos de servir a todos sus miembros y mejoramiento
de su ambiente por la constante búsqueda de satisfacer toda necesidad
y deseo, aunque esta capacidad no es alcanzable plenamente, se trata de lograr
sostenidamente”(Gharajeraghi y Ackoff, 1986).
“el esfuerzo de las sociedades de satisfacer las necesidades de vida del presente
sin comprometer la habilidad de las futuras generaciones para satisfacer sus
necesidades y desear el bienestar en todas sus formas de la existencia humana
119
en su conjunto” (Naciones Unidas, Comisión Brundtland, 1987; UNESCO/F.
Mayor, 1999)
“la diversidad cultural es necesaria para la viabilidad de la biodiversidad de la
humanidad en cuanto al crecimiento económico para el desarrollo sustentable
de las sociedades, como también para la existencia intelectual, moral, emocional
y espiritual” ( UNESCO, 2001).
“el desarrollo se trata de resultados obtenidos de políticas económicas, sociales y
culturales de los gobiernos para reducir o eliminar la pobreza, las desigualdades
y el desempleo en una economía creciente”. (D.Seers, 1971)
“los modelos de desarrollo de los países ricos no pueden trasladarse a los países
pobres por la inexistencia de condiciones similares para la implantación, y por
las grandes diferencias existentes entre estos” (Arthur Lewis, A. 1955)
Las políticas (económicas, sociales, culturales y ecológicas) gubernamentales, institucionales
y las de los organismos internacionales dirigidas hacia un desarrollo endógeno sustentable
(Aponte, Molina, 2006) con inclusión y equidad, no pueden estar centradas solamente en “el
crecimiento” de las economías de la región. Deberán estar orientadas por los principios de
reducir la desigualdad, aumentar la justicia social, sustentabilidad, suficiencia, participación,
equidad, eficiencia y efectividad tanto en el corto como en largo plazo.
1. Desigualdad, crecimiento y desarrollo
Al comenzar el siglo XXI, para el año 2006, de alrededor de 548.723 millones de habitantes
en la región, 194 millones vivían en la pobreza, de los cuales 71 millones se encontraban
en condiciones de pobreza extrema. El saldo de la desigualdad representaba que el 39.8% de la
población incluyendo indígenas marginados experimentaban pobreza extrema en muchos de
los países que integran la región. Para esta fecha el 10% más rico de la población recibía entre
el 40% y 47%, mientras que el 20% más pobre recibía entre el 2% y el 4% del ingreso total
de los países de ALyC (CEPAL, 2006).
Mientras algunos países han reducido la desigualdad entre los estratos, otros la han mantenido
y acentuado. Las políticas macroeconómicas neoliberales dejaron un impacto y resultados
variados en los países de la región con experiencias de crecimiento en algunos países y en
otros no. Se ha experimentado un marcado desarrollo desigual y profundización de la crisis
de gobernabilidad en un gran número de las sociedades; insuficiencia fiscal; problemas de
cohesión social; gran incertidumbre e inestabilidad social. Durante la segunda mitad del siglo
pasado, los enfoques de modernización y desarrollo en las políticas económicas para los países
pobres, pronosticaban escenarios de transición con desigualdad hasta lograr el crecimiento, el
ahorro y la reinversión (Kutnetz y otros 1976). Sin embargo, y contrariamente a los escenarios
esperados, el impacto de estas políticas, de acuerdo con la evidencia que recoge la base de datos
de la CEPAL de la situación de la región, apuntan a que la desigualdad en términos generales
continúa y que el bajo ingreso familiar constituye un factor determinante y obstáculo vinculado
con el lento y limitado crecimiento económico en los países de la región que coinciden con
estudios previos del crecimiento en otras áreas del mundo.
Estudios subsiguientes acerca del crecimiento (Clarke, 1992) y subdesarrollo en la región y
120
en otras partes del mundo (Benabou, 1996; Persson, Tabellini, 1994; Basu, 1997) vinculan a
la desigualdad con el bajo crecimiento y con la persistencia de la pobreza y la inequidad a largo
plazo en los países de la región (Easterly, 2002). Por el contrario, estudios recientes (Stiglitz,
1996; 2002; CEPAL, 2005) asocian los avances en equidad con el alza en la productividad de
la actividad económica, mayores tasas de crecimiento y niveles de desarrollo en los países en
vías del desarrollo.
Estos estudios además evidencian el impacto que tiene la desigualdad, según se observa,
en la limitación del crecimiento económico e incide directamente (Becker, Murphy, 2000;
Klikgsberg, 1999; Aponte y otros, 2006) sobre el desarrollo de las sociedades en varias dimensiones:
1) La limitación de las oportunidades de participación en la actividad económica y social
disminuyendo el ahorro, la inversión local, el pago de tributos como también la creación
de condiciones de viabilidad de igualdad de empleo (mercado dual de trabajo) para el autoempleo,
para iniciar pequeños negocios, empresas productivas y servicios que puedan
tener ingresos que permitan poder contribuir (tributos) con el Estado para financiar su
gestión con solvencia de recursos para desarrollar la infraestructura (BancoMundial,2006).
Así como para promover el crecimiento y eludir la “crisis fiscal” coordinando las iniciativas
orientadas al desarrollo endógeno local (Aponte, 2006; Bowles, 2007).
2) La carencia de ingresos limita el consumo, la nutrición, salud y el bienestar general de las
personas; la participación laboral, su productividad y el aprovechamiento de oportunidades
educativas también produce un acceso limitado de la población a los niveles intermedio
y superior, o a la poca pertinencia de los conocimientos adquiridos debido a la baja calidad
de la educación recibida, y, así, el impacto que tiene en la participación ciudadana y todo
el caudal humano que son determinantes en la productividad y capacidad competitiva de
los países en la economía mundial (Stiglitz, 2002; Klikgsberg, 1999).
3) La limitada acumulación de capital en algunos sectores de la actividad económica que
impide la redistribución de la riqueza, reduce las posibilidades de reinversión, la adopción
de nuevas modalidades de producción-innovación y provisión de servicios a la población
basadas en nuevos conocimientos y tecnologías para hacer innovaciones domésticas y elevar
la productividad y competitividad en la región (Basu, 1997; Arocena, 2002).
4) La gran desigualdad entre los estratos sociales crea las condiciones y la dinámica para
que se den bajos niveles de asociación e interacción entre los diferentes sectores sociales,
aumentando el conflicto y debilitando la cohesión social por la poca confianza entre los
ciudadanos y la distancia que se genera entre la ciudadanía y el gobierno (legitimidad),
limitando las posibilidades de gestión y efectividad gubernamental. La desigualdad y la
exclusión que la acompaña, crea las condiciones de incertidumbre, tensión política y escepticismo
acerca del futuro de la sociedad con implicaciones de inestabilidad para la
colectividad y los individuos i.e. capital social (Becker, Murphy, 2000).
5) Finalmente, la tendencia continua de desigualdad en las sociedades de la región, genera
como impacto la exclusión y la menor participación política e interacción de la ciudadanía
en las instituciones existentes; trayendo como consecuencia: la pobreza, la acentuación de
los conflictos laborales y sociales; el alto desempleo; la conducta delictiva, las tasas altas de
mortalidad y la marginación.
En el escenario tendencial la desigualdad en los países de la región tiene su origen y con121
tinuidad en los procesos históricos de la formación social, los procesos de acumulación, la
distribución de la riqueza, las políticas y estrategias de los gobiernos para el desarrollo de las
sociedades. Factores externos como internos inciden en los procesos de desarrollo de los países
con la aceleración de la globalización y la interacción entre los países y su participación en la
economía mundial y en la comunidad internacional. Ante los retos de la globalización y la era
del conocimiento, las sociedades atraviesan por cambios acelerados y profundas transformaciones.
Las políticas económicas dirigidas a crear las condiciones para el crecimiento económico y
así enfrentar la desigualdad y su impacto en las sociedades de la región van a ser determinantes
en reducir la pobreza, promover la acumulación de capital-inversión local, fomentar el empleo,
elevar el ingreso y la política fiscal para la redistribución de la riqueza, viabilizar y fortalecer el
papel del Estado para poder orientar las sociedades hacia el desarrollo sustentable y mejorar las
condiciones sociales y de bienestar general de la población en el largo plazo.
2. Tendencias de la desigualdad en América Latina y el Caribe
El escenario tendencial incluye un conjunto de indicadores de situación que sugieren la
continuidad de la tendencia. En este escenario la desigualdad se establece en relación con principios
de convivencia democrática en los procesos de interacción social y participación en la
actividad económica, según lo consignado en los estatutos políticos de las sociedades. Criterios
y normativas rigen los procesos de oportunidades de igualdad de participación orientados por
la justicia, la búsqueda individual para decidir entre opciones de bienestar y las expectativas de
logro de la colectividad del bien común con relación a un futuro mejor para los integrantes
de la sociedad que sustenta el pacto que les da identidad, sentido de pertenencia y prospectiva
en sus posibilidades de vida a largo plazo. Así se aspira a responder a las interrogantes de cuáles
son los obstáculos, retos y desafíos del desarrollo ante las necesidades humanas; de qué y por
qué hacer, para qué, quién, cuándo, cómo y dónde de acuerdo con unas expectativas de vida
y de autorrealización con capacidad de funcionamiento que puedan ser logradas (Amartya-
Sen, 1999). Las expectativas de crecimiento y desarrollo de las sociedades democráticas se
caracterizan por la búsqueda de la reducción de la desigualdad, la exclusión y la injusticia
(Rawls, 1971); Habermas, 1999) para alcanzar un desarrollo sustentable con inclusión y equidad
(Daly, 1996; UNESCO, 1999).
La igualdad política consignada en los derechos civiles, la participación en los procesos
eleccionarios, de rendición de cuentas y acción política en organizaciones ciudadanas y de grupos
no gubernamentales basados en la solidaridad y la colaboración para reclamar, denunciar
injusticia, exclusión o rendición de cuentas (responsabilidad social) a otros sectores en relación
con el bienestar común, expectativas de logro de satisfacción de necesidades y de niveles de
desarrollo, están negativamente asociados con los niveles de desigualdad, pobreza y marginación.
Superar la desigualdad no sólo exige ampliar las oportunidades, sino también mejorar la
infraestructura, las condiciones generales de vida y la confianza de las personas en sí mismas
para poder establecer relaciones de convivencia con los “otros” y con el gobierno. La búsqueda
de ampliar la igualdad de oportunidades de acuerdo con el talento, las diferentes necesidades
y circunstancias de las personas para responder a las necesidades de la colectividad, constituye
la plataforma y estrategia inicial de inclusión y equidad para un desarrollo sustentable con
orientación social y bienestar público con mayor participación, justicia social y una vida de122
mocrática para todos en la región.
Debido a la diversidad y las diferencias entre las personas, la igualdad en las sociedades democráticas
se remite a los derechos y las oportunidades de vida de convivencia consignadas en
los acuerdos derivados del pacto social consensuado entre los ciudadanos y en la interacción
con otras sociedades en el ámbito regional e internacional. La búsqueda de la igualdad -de
personas y grupos diferentes con una diversidad de necesidades y trasfondos- se expresa en términos
de la desigualdad en relación con las opciones y posibilidades que tienen los miembros
de la sociedad de acuerdo con la existencia, suficiencia y acceso a oportunidades y en igualdad
de condición de participación en los procesos en las instituciones, las prácticas prevalecientes
y los resultados esperados para satisfacer las necesidades humanas y de convivencia social.
Reducir la desigualdad supone la adopción de una noción de igualdad, que incorpora condiciones
económicas, sociales y culturales de no discriminación y exclusión dirigidas a incorporar
criterios de diversidad de necesidades y de formas equivalentes para la ciudadanía y a satisfacerlas
en relación con diferentes trasfondos culturales y circunstancias de vida de las personas y la
colectividad-ciudadanía (asimetrías asociadas a la desigualdad) en relación con lo económico,
lo social y lo cultural) para el desarrollo sustentable democrático de acuerdo con el uso de los
recursos existentes, su distribución y proyectos consensuados para poder alcanzarlos.
La igualdad de oportunidades se asocia con la idea de una sociedad democrática que aspira
a ser justa con sus ciudadanos de acuerdo con sus expectativas (metas), necesidades, el potencial
y la contribución que estos puedan hacer a la sociedad, su desarrollo y bienestar. Acceso a la
educación es acceso a la cultura, a la oportunidad de trabajar, a la participación en los procesos
de cambio y de toma de decisiones de la colectividad frente a los desafíos de los tiempos. En la
educación, extender el acceso a través de las oportunidades existentes para incluir a un mayor
número de personas sin alterar las condiciones de participación y de aprovechamiento de acuerdo
con las características de las personas a las cuales se quiere incluir, supone que las personas al
acceder a una oportunidad no experimentada, puedan hacerlo con sus fortalezas y superando
sus limitaciones. De no ser así, como en la práctica a menudo se hace, se ofrecen oportunidades
desiguales a los distintos grupos y personas con necesidades diferentes a las de las poblaciones
para las cuales se diseñaron las políticas y las prácticas existentes. Las oportunidades educativas
“inclusivas” significan la transformación de las instituciones y la experiencia educativa para
que puedan dar una respuesta pertinente, de calidad y de condiciones equitativas en relación
con las diferencias de las personas y de los grupos. Superar la desigualdad (UNESCO, 1994)
supone aprovechar las oportunidades en igualdad de condiciones para la diversidad de las personas
que las acceden, tomando en consideración sus diferencias, la existencia de opciones de
acuerdo con sus intereses y en relación con el trasfondo de circunstancias, género, etnia, raza,
lengua y cultura, entre otros.
El impacto de la desigualdad en las sociedades se puede determinar a través de diferentes
formas. En la actividad económica a través de su relación con el nivel educativo de la fuerza
laboral, empleo y la productividad que se vinculan al crecimiento económico de la sociedad
en un periodo de tiempo determinado (Becker, 1972; Persson, Tabellini, 1994). Tasas altas de
desempleo, bajos niveles educativos y salarios bajos se conectan negativamente con crecimiento
económico lento y limitado. Niveles altos de desigualdad en la población se asocian con
baja productividad de los individuos, salud deficiente y dependencia de la asistencia social de
gobierno, entre otros (Heckman, Krueger, 2003). En los individuos, los niveles de educación
123
alcanzados determinan mucho las oportunidades, opciones de trabajo y participación en la
sociedad. En los países desarrollados los técnicos y profesionales egresados de las instituciones
de educación superior llegan a tener ingresos tres veces más altos que los que no ostentan estos
grados, y las tasas de retorno de la inversión en la educación superior son muchos más altas,
razón por la cual contribuyen a reducir las desigualdades entre las personas en puestos de trabajo
de este nivel (Paulsen, 2000; CEPAL, 2007) Las personas que tienen estudios en educación
superior que cumplen con los requisitos de oportunidades de empleo, no determinan los
salarios en los puestos de trabajo, los cuales dependen también de otros factores relacionados
con la demanda por estos y las prácticas de los empleadores que reproducen las desigualdades
en salario y oportunidades de participación en la actividad económica de los individuos y las
posibilidades de futuro.
Reconociendo los cambios y adelantos para superar la desigualdad como la que existe entre
géneros, durante los últimos 15 años, la tendencia de desigualdad, pobreza y exclusión continúa y
deja ver su lado más oscuro en las poblaciones indígenas, los descendientes de africanos y de algunos
grupos de inmigrantes en muchos países de la región. Los ingresos de estos grupos son alrededor
de la mitad de sus contrapartes “criollos o latinos blancos”, estas diferencias se dejan notar más en los
años de escolaridad, en salud y en vivienda en relación con los grupos desfavorecidos.
En términos económicos la desigualdad se reproduce a través de la interacción entre
diferentes poblaciones que experimentan: condiciones de acceso desigual a la educación, en
particular a la educación superior y su alta rentabilidad en los mercados de trabajo; ausencia de
estos grupos en altos niveles de concentración de la tierra y otros activos productivos; acceso
limitado a mercados financieros y profesiones técnico/profesional; una débil redistribución de
la riqueza a través del estado (servicios de salud, educación, vivienda, entre otros) .El aumento
en valor de la educación superior se atribuye a un nuevo valor del conocimiento y la tecnología
en la nueva economía que demanda del trabajo nuevos conocimientos y competencias. Este
nivel de educación se asocia con el capital intelectual de las empresas, mayor productividad y
competitividad, y sigue estando más accesible para la población de mayores ingresos con mejores
posibilidades de acceder a la educación superior en la región (Banco Mundial, 2007)
La continuidad de la desigualdad significa que sectores de la población en la mayoría de
los países de la región, todavía encaran oportunidades de vidas diferentes al nacer y adquiridas
a lo largo de la vida, que inciden en el potencial de crecimiento y desarrollo de la ciudadanía,
y en el conjunto de las sociedades. Aunque no se puede predecir el impacto de la desigualdad
de oportunidades con relación a las opciones de los ciudadanos, el esfuerzo de cada individuo
(la perseverancia-resilencia de cada cual) en términos agregados, la tendencia en los resultados
demuestran un progreso limitado entre los niveles de ingreso de los grupos y los países en términos
de pobreza y exclusión en la región.
3. Indicadores de la tendencia a la desigualdad y a la pobreza
Aunque los indicadores existentes (de diferentes fuentes y años) no reflejan todas las dimensiones
de la realidad de la desigualdad en la región se consideran como punto de partida
para un del estado de la situación de desigualdad y para determinar el impacto de la tendencia.
De acuerdo con los indicadores que aparecen en el Cuadro 1, al comenzar el siglo un gran número
de países refleja niveles altos de desigualdad de ingresos y notable pobreza extrema. Una
124
de las maneras de expresar la desigualdad que existe entre grupos de la población en los países
y su comparación ha sido el coeficiente de Gini que puede utilizarse para estimar las diferencias
del ingreso que existe en las sociedades y también refleja las desigualdades de distribución
de otras variables económicas y sociales. En los países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay) a pesar de los avances en ingreso per capita, los coeficientes de Gini y de
pobreza siguen altos en la región. Uruguay es el país que refleja menor desigualdad entre los
estratos sociales y nivel de pobreza, aunque demuestra mayor desempleo que otros países de la
región. La zona andina refleja menos desigualdad (con excepción de los grupos indígenas) entre
los grupos sociales, pero Bolivia continúa como el país con un nivel mayor pobreza (64%),
grandes diferencias entre los estratos (0,59 con el coeficiente de Gini) y bajos niveles de renta
personal (1.082 per capita anual).
La mayor concentración de desigualad y pobreza se da en algunos países de la América
Central: Honduras, Nicaragua; y del Caribe: Haití y República Dominicana de los cuales, el
primero es el país con mayor desigualdad, pobreza y niveles bajos de ingreso por habitante.
Países como México, Costa Rica, Panamá, Puerto Rico y Trinidad-Tobago tienen los niveles
más altos de ingreso y Jamaica uno de los niveles más bajos en desigualdad entre los estratos
en los países del Gran Caribe.
Cuadro 1
4. Tendencia a la desigualdad y a la inclusión en la educación
Para poder poner en perspectiva la naturaleza de la tendencia a la desigualdad en la región,
es necesario auscultar el impacto de la desigualdad en ingresos en relación con las necesidades
de educación y la manera en que estas son satisfechas por los sistemas educativos. Ante
los retos del siglo XXI la UNESCO en 1996, lanza la iniciativa de la educación para todos a
lo largo de la vida para promover la transformación de los sistemas educativos basados en la
enseñanza hacia el aprendizaje permanente de la autogestión del conocimiento para iniciar la
transición de las sociedades de la información a la sociedad del conocimiento (Delors, 1996).
Al comenzar el milenio, un gran número de los países de la región de ALyC se han quedado
rezagados en la transición hacia una época donde la educación y los recursos humanos constituyen
ejes estratégicos esenciales para la competitividad y la ventaja comparativa de inserción
en la economía mundial. Terminando la década de los 90 la Comisión Internacional sobre
Educación, Equidad y Competitividad Económica en ALyC creada por la Corporación de
Investigaciones para el Desarrollo (CINDE, 1995) tuvo el propósito de promover la calidad
y desarrollo de la educación para mejorar la situación de desigualdad, pobreza, exclusión y la
capacidad “competitiva” de la región.
El primer informe de situación y tendencias en la educación bajo el signo “El futuro está
en juego” (PREAL, 1998) destacaba deficiencias serias en los sistemas educativos relacionados
con la desigualdad, exclusión, pertinencia y calidad de la educación que incidían directamente
en la competitividad de los países de la región. Entre los hallazgos del estudio que divulga el
informe, se puede señalar que la desigualdad educativa que se asociaba con: la poca calidad de
la enseñanza vinculada a bajos niveles aprendizaje y aprovechamiento de los estudiantes; la
falta de criterios y estándares compartidos en relación con el rendimiento de los estudiantes; la
insuficiencia de inversión de recursos públicos en la educación primaria y secundaria en comparación
a la prioridad y mayor proporción en el sector terciario; la falta de instancias para dar
seguimiento y la rendición de cuentas de los resultados educativos. Estas tendencias de perti126
nencia, baja calidad y efectividad en la educación (UNESCO, 1995) representan obstáculos
que se le presentan a las sociedades para hacer la transición hacia el paradigma del aprendizaje
permanente de una educación para todos a lo largo de la vida de los sistemas educativos de los
países y para la construcción de sociedades del conocimiento (UNESCO, 2005).
Aunque la inversión pública en los sistemas educativos no ha sido suficiente para reducir
la desigualdad significativamente, se notaron avances en la mayoría de los países. Uno de estos
fue la tendencia de aumento en la matrícula, pero que vino acompañada con tasas altas de repitencia
y abandono de las escuelas y que incidió en las tasas bajas de egresados con diploma
de las instituciones. Tendencia que ha persistido durante los últimos años y que resulta un
gran obstáculo para lograr las metas de un 75% de escolaridad para el año 2010 como lo establecieron
los gobiernos en la Cumbre de la Américas en Santiago de Chile en 1998. A pesar
de esto, el crecimiento en la matrícula y el mayor número de egresados durante los últimos
años, esta tendencia también ha contribuido a elevar la demanda por más educación superior
(CINDA, 2005; CEPAL, 2007).
Ante el escenario de mundialización de la economía para estos años, esta tendencia de la
educación significaba que la fuerza laboral de la región tenía en promedio menos de seis años
de escolaridad que las contrapartes de Asia y Medio Oriente. Para este periodo, sólo una tercera
parte de la fuerza laboral de los países de la región había completado 12 años de estudio
necesarios para garantizar salarios suficientes para satisfacer las condiciones de vida y avanzar al
ritmo de la economía internacional. De acuerdo con la tendencia, la escolaridad promedio de
la fuerza laboral aumentó en menos de 1% durante la década del 90 en comparación con tasas
anuales por tres décadas de sobre 3% de los países asiáticos (PREAL, 2001).
Al comenzar el siglo XX I, la tendencia de desigualdad en la educación en las sociedades de la
región (CINDA, 2007) puede establecerse por medio de los siguientes descriptores de tendencia:
1) El 10% más rico de la población tenía 8 años más de educación que el 30% más pobre;
la brecha se ampliaba en la población rural y los grupos excluidos, en particular los grupos
más pobres de las zonas rurales e indígenas tenían menos posibilidades de ir a escuelas,
cualquier que fuera el nivel.
2) A mayor educación de los Quintiles más ricos, más amplia era la brecha de ingresos en
relación con los Quintiles más pobres con menor escolaridad.
3) La disparidad en los logros de aprendizaje y aprovechamiento reflejaba las desigualdades
en el acceso a oportunidades educativas de calidad. Los estudiantes pobres de zonas rurales
reflejaban en las pruebas de rendimiento 20 puntos en lenguaje por debajo en comparación
con los estudiantes de familias de mayores ingresos.
4) Grupos étnicos y raciales aparecen desfavorecidos en los indicadores de repitencia, abandono
de la escuela, bajo aprovechamiento y tasas de egreso-graduación en comparación
con los grupos de mayor ingreso familiar, “blanco” y latino.
5) La desigualdad en términos de género, reflejó una tendencia diferente en la que se notan
avances para la mujer en todos los niveles educativos, incluyendo un sesgo hacia mayor
participación en el sector terciario-universitario de educación superior, tendencia que no
se evidencio en la participación de los grupos indígenas.
6) La inversión de recursos públicos fue proporcionalmente desigual para la educación básica
y secundaria en relación con a la educación superior. Debido a que el cupo de la educación
127
superior demostraba ser más accesible para los estudiantes de mediano y mayor ingreso
familiar, la tendencia es la de deja por fuera de las IES aquellos grupos que no pudieron
pagar los costos más altos de la educación superior privada.
Aunque los indicadores existentes no pueden representar la realidad completa de la desigualdad,
al comenzar el nuevo siglo algunos indicadores demuestran las tendencias de desigualdad
en la educación en los países de la región (UNESCO, 2000-2005). Según demuestra
el Cuadro 2, de acuerdo con los indicadores sociales de la CEPAL (2002-2006) se registraron
avances en la escolaridad de adultos en la mayoría de las sociedades, con excepción de Haití
que demuestra un rezago de 49.85% y Guatemala de 68.5% en relación con otros países de
Centro América y el Caribe como México, Trinidad-Tobago, Barbados, Cuba y Argentina. Al
considerar la desigualdad educativa entre los estratos de participación en el sector terciario,
existe un abismo entre el Quintil más pobre y el más rico en los sistemas educativos en un
gran número de países, entre los cuales se puede notar una gran desigualdad en todas las regiones
de ALyC. De estos se pueden mencionar: Bolivia, Barbados, Chile, Nicaragua, Brasil,
y Colombia. La tendencia es aun más dramática al correlacionar las tasas de participación del
sector terciario en los Quintiles más ricos de cada país. Los indicadores revelan que los países
con las tasas de mayor participación en el nivel superior, también reflejan mayores desigualdades
entre los Quintiles en este sector. Países relativamente pobres como Bolivia y Nicaragua
igualmente experimentan la tendencia de los países con la mayor matrícula como lo demuestran
Barbados, Chile, Brasil, Colombia, y Argentina; tendencia que acompaña la desigualdad
de ingreso entre los estratos en estos países y una condición favorable que tienen los grupos de
ingresos más altos para acceder a instituciones de educación superior.
GPE
Escolaridad
adultos
Primariasecundaria
5. Tendencia a la de desigualdad, inclusión, acceso y equidad en la
educación superior
Durante las últimas décadas el número de personas que acceden a la educación superior se ha
incrementado en todos los países de la región. La ampliación del acceso a la educación superior
supera el crecimiento de la población de la región lo cual evidencia un avance sin precedentes en la
mayoría de los países. En los últimos cincuenta años el número de 75 instituciones de educación
superior se incrementó a más de 5.000 (de las cuales 900 son universidades) en la actualidad, con
una matrícula de 16 millones de estudiantes. La matrícula del sector privado ha aumentado más
que la de las instituciones públicas elevando la tasa de participación en el sector terciario a 19%
(todavía menos de la mitad de la de los países desarrollados). Esta expansión se caracteriza por una
distribución desigual de las oportunidades de acceso y participación que se manifiesta en la participación
de los estudiantes sesgada hacia los Quintiles de mayores ingresos en la mayoría de los países
en la región. Por otro lado, no existe una relación lineal entre el nivel de desarrollo de los países y el
nivel de expansión de la oferta de la educación superior (ingreso per capita y tasa de crecimiento de
las IES) por lo cual el crecimiento se asocia con el crecimiento sostenido de los egresados de la educación
secundaria, lo cual ha promovido una masificación de oferta orientada a satisfacer el incremento
en demanda y mayor diversidad de educación superior, en particular por el sector privado. Finalmente, el
aumento en la demanda responde al mayor valor que ha adquirido la educación superior en el mundo del
trabajo técnico-profesional por la gran demanda de los empleadores por nuevos conocimientos y competencias
relacionados con los requisitos de calificación y desempeño en el mundo del trabajo de la nueva
economía que se caracteriza por la innovación, uso intensivo del conocimiento y de las tecnologías.
La inclusión y modalidades de acceso a los sistemas de educación superior se orientan
hacia el acceso universal en el que un gran número de países, la participación de la mujer es
129
más elevada que la de los hombres como también se da la tendencia en los países menos desarrollados.
La distribución social de las oportunidades de acceso a la educación superior entre
los diferentes estratos refleja que el Quintil más alto de ingresos envía al 50% de sus hijos
a instituciones de educación superior en comparación con menos del 20% del Quintil más
pobre de las familias. Lo cual sugiere que las familias le dan más importancia a la educación
al hacer su presupuesto de gastos con el ingreso o crédito disponible con relación las finanzas
de la familia.
La expansión de la oferta se caracteriza por mayor participación del sector privado en relación
con el público pero con menor cobertura. La matrícula del sector privado se ha elevado
en alrededor del 30% y la del sector público en 5% para el año 2005 y la matrícula de estas
se concentran en carreras de cuatro años o más de contenido académico profesional. El 60%
de la matrícula por áreas de conocimiento, se concentra en la gestión empresarial, comercio y
los servicios en donde se profundiza la tendencia en el sector privado por razones de costo de
las instituciones, oferta nocturna a estudiantes que trabajan o de postgrado en los grupos de
edad de 24 a 34 años.
Al considerar la desigualdad, el papel de la educación superior en estos tiempos es el de
contribuir con el desarrollo de la sociedad del conocimiento y de las competencias y los servicios
que se necesitan de acuerdo con el contexto de cada época. La creación de conocimiento
y su utilización en la producción de bienes y servicios; en la formación para el trabajo, la prestación
de servicios, la participación ciudadana y en el liderazgo político han caracterizado el
papel que juega la educación superior de nuestros tiempos.
En el escenario tendencial de transición de la sociedad industrial y de la información,
hacia sociedades de conocimiento, la educación superior se desenvuelve en una dinámica de
cambio de baja cohesión social, insuficiencia de educación básica, media y postsecundaria
y altos niveles de desigualdad, pobreza, exclusión y la participación de varios grupos de
la población. Situación que limita las oportunidades de las personas de participar, aportar y
progresar en la sociedad. A pesar del progreso alcanzado durante los últimos años, persisten
deficiencias e insuficiencias de formación en la educación en todos los niveles de la educación,
aun en los niveles más avanzados que evidencian una brecha “digital”, de capacidad cognitiva y
de conocimiento y competencias entre los diferentes estratos en cada país y entre las sociedades
de la región.
La tendencia de dinámica de cambio y transformación está reestructurando las sociedades,
en este escenario de cambio de recursos limitados y nuevas prioridades para atender el incremento
de la demanda por una mayor y más diversificada educación superior. Las políticas de
los gobiernos han promovido el crecimiento de las IES, en particular la de entidades privadas
y de nuevos proveedores transnacionales a través de enfoques del mercado libre y la actividad
comercial. La desregulación del comercio, la diferenciación de la oferta en ausencia de
organismos de licencia y acreditación de las IES en algunos de los países ha profundizado las
limitaciones para el acceso a oportunidades de estudio basadas en la inclusión y equidad a una
educación superior de calidad para los diferentes grupos de la sociedad.
La desigualdad en la educación superior de la región se manifiesta en términos de la
existencia o insuficiencia de opciones y viabilidad de oportunidades de estudio para las
personas que aspiran acceder a las IES. La ubicación de la oferta (diversidad de cobertura)
y las opciones (diversidad de condiciones de participación) de acceso (diferenciación
130
y calidad) de las oportunidades educativas. Las condiciones de acceso dependen de la
combinación de criterios de admisión basados en mérito (talento) y necesidad (viabilidad
económica y personal de participación) en relación con los recursos asignados en las
políticas de inclusión según los ingresos de los estudiantes y costos de los estudios. La
relación mérito -necesidad depende de los recursos disponibles consignados a la oferta
(cupo) en relación con el número de personas que desea estudiar en las IES (diversidad-diferenciación).
El cupo (limitado por recursos) se decide por mérito unido a la necesidad
del estudiante (demanda) y necesidades del país (políticas de inclusión y acceso de las
instituciones). Las opciones son mayores en la medida que aumente la viabilidad y que
responda a la necesidad de talento (mérito) en los diferentes grupos de la sociedad.
La inclusión y equidad en la educación superior en la ALyC ha estado vinculada al desarrollo
de la estructura de poder e intereses de los grupos dirigentes de las sociedades. Con el
advenimiento de la democracia en el siglo pasado, las instituciones de educación superior se
desarrollaron bajo la lógica de acceso por talento y mérito en el marco de las necesidades de la
sociedad para darle cohesión, asegurar su continuidad, crecimiento y desarrollo. El derecho a
la educación básica y media de acuerdo a los recursos disponibles se consignó en los estatutos
de los países de la región en el siglo pasado. La educación superior se instituyó como privilegio
a otorgarse por talento y mérito individual de acuerdo con normas y requisitos de las instituciones
custodias del conocimiento político, técnico y cultural-intelectual.
La modernización de las sociedades con la industrialización y la vida urbana que caracterizó
la segunda mitad del siglo pasado, creó las condiciones para que las IES apoyen en la transformación
social con la formación, capacitación y certificación de un gran número de profesionales
para las crecientes necesidades de servicio público, económico y social. La ausencia
o insuficiencia de conocimiento y de servicios para promover el desarrollo de la sociedad en
términos de las necesidades humanas, indujo al Estado a subvencionar con fondos públicos
las instituciones que auspiciaba el gobierno para crear los cuadros de técnicos-profesionales
que necesitaban los países para su desarrollo. El sufragar con fondos públicos las IES, pedir la
rendición de cuentas correspondientes por el uso que hacen de estos el gobierno y los usuarios
de este servicio, unido a la encomienda que le hace el Estado a la educación superior de apoyar
el desarrollo de la sociedad en su conjunto a través de su gestión de conocimiento y servicio,
le adjudicó el estatuto de instituciones públicas o del Estado.
A partir del siglo pasado el acceso de talento al estudio en las instituciones públicas de
educación superior basada en méritos académicos adquiridos y certificados al egresar, convierten
a la educación superior, en una instancia que otorga distinción y privilegio (títulos y
certificaciones) en términos de egreso y entrada al mundo del trabajo, la participación política
de acuerdo con las estructuras, el orden social, y las relaciones de poder prevalecientes en la
sociedad meritocrática basada en recompensas económicas que crea la tendencia de ampliar las
diferencias entre las personas y la desigualdad económica (Roemer, 2000).
La legitimidad del papel de las instituciones de educación superior descansa en su desempeño
en relación con la encomienda que le hace la sociedad de acuerdo con las necesidades y
metas de futuro para la creación, custodia y difusión del conocimiento que establece el ámbito
de las funciones de las IES apoyadas con recursos públicos que le dan la identidad y misión
a las instituciones. Seleccionar, formar personas y crear conocimiento para el crecimiento y
desarrollo de la sociedad desde una institución pública o privada, hace a las IES pertinentes y
131
responsables socialmente de su gestión en términos de las expectativas de bienestar social de
los que conviven en la comunidad en que se ubican, como también a la sociedad, región y
el ámbito internacional con el cual estas también interactúan (Vessuri, 1998). El papel que
desempeñan las instituciones descansa en los supuestos de la necesidad de identificar talento,
clasificar rendimiento académico y garantizar resultados a través de procesos de admisión,
evaluación y certificación basados en la objetividad, imparcialidad y principios de equidad de
oportunidades educativas para los que solicitan acceso y que cumplen con requisitos de entrada,
progreso y egreso orientados por mérito y competencia por el cupo limitado de recursos
exiguos en relación con la demanda social por educación superior. Los requisitos de acceso,
progreso y resultados varían, pero se han desarrollado sobre la noción de estar basados en igualdad
de oportunidades y condiciones de estudio para medir aprovechamiento y obtener los resultados
esperados en términos de tasas de graduación y retornos de inversión en la educación.
La aplicabilidad de criterios para seleccionar y acceder a oportunidades educativas supone la
igualdad de todos los aspirantes a pesar de sus trasfondos, diferencias y necesidades.
Este contexto determina la naturaleza de las IES en las que el talento y el mérito se consideran
individuales y preceden a la necesidad de ingresar (acceso) a la educación superior y
el egreso se convierte en privilegio con la certificación de graduación y ostentación de título.
El talento y los méritos adquiridos, no son intransferibles y con la certificación para el trabajo
se convierten en un bien particular vinculado a un servicio directo tanto en el sector privado
como público para beneficio personal-privativo. El servicio (efecto derrame “spill over”) a
la sociedad a través de su trabajo, participación, tributo sobre rentas y bienes a la sociedad
constituye un bien público de gran valor social a corto y largo plazo. De ahí que en términos
generales la educación se considera un bien público ya que su valor reside en los servicios que
rinde en relación con la satisfacción de necesidades de los distintos sectores y grupos de la
ciudadanía en función del bienestar y desarrollo de la sociedad; valor social de la educación
superior se reconoce y certifica en términos de la contribución que hace en relación con las
necesidades sociales a través de la subvención, certificación o reconocimiento del Estado, o
entidades de rendición de cuentas que reconocen la pertinencia y responsabilidad social de las
instituciones, los programas de estudio y servicio, como de los egresados que los preparan. Estos
supuestos sustentan las necesidad de la sociedad por la continuidad de las instituciones de
educación superior, su papel y contribución a la colectividad basadas en la inclusión por talento-
mérito, para poder responder a la diversidad de necesidades de la sociedad, y que justifica la
continuidad de la academia, al igual que el reclutamiento de talento con necesidad individual
para poder acceder por talento y mérito a los estudios en la educación superior.
Por el talento y la certificación académica (custodia del conocimiento, su creación,
renovación, aplicación y utilidad), el egresado obtendrá bienestar y riqueza individual
porque considera a su “saber y quehacer” un bien privativo (cuasi-público al servicio del
sector privado y a lo público adquirido por talento, esfuerzo y mérito), en una sociedad
que busca propiciar el bienestar y desarrollo de acuerdo con los recursos existentes y disponibles
para satisfacer las necesidades de todos (bien común). La educación (pública o
privada) como estrategia para el desarrollo de la colectividad, se considera como “bien
público” por su pertinencia (responsabilidad social), y por el gran valor social que esta representa
en términos de las diferentes maneras en que todas sus dimensiones contribuyen
a la sociedad en su conjunto. Por lo anterior, lo que determina el acceso a la educación
132
superior son las necesidades de desarrollo (articulación de la oferta) de las instituciones en
relación con las necesidades de educación de las personas que las constituyen. Cuánto y
qué talento necesita una sociedad reclutar, formar y cualificar a través de la educación superior
y en qué áreas, son determinantes en cómo asignar los recursos exiguos (cobertura y
cupo) de que dispone el Estado ante las necesidades y prioridades que tiene la colectividad
para su desarrollo y bienestar. La “fuga de talento” hacia el exterior representa una pérdida
de inversión y de posibilidades de futuro para los países que necesiten de estos recursos
humanos. Decisiones estas que no se pueden delegar al mercado y al interés particular o
de grupos pues representan la estrategia del Estado (políticas, subsidios y reglamentación
de la provisión de servicios) para asegurar la pertinencia social de las oportunidades de
estudio, la calidad de los procesos y la competencia de sus egresados (García-Guadilla,
2003).
En el ámbito del trabajo mediado por el mercado, la educación de una persona no constituye
un artículo de consumo ya que esta no es transferible. Aunque su utilidad puede ser de
corto o largo plazo, esta no se puede cambiar, devolver o vender más allá de los servicios que se
prestan. El sector privado de educación superior puede llegar a comercializarse al extremo de
vender títulos académicos de baja calidad con los cuales los dueños experimentarán dificultad
de desempeño o dificultad para ocupar puestos de trabajo por la falta de conocimientos y las
competencias requeridas para el desempeño en el lugar de trabajo. La formación de la educación
hay que experimentarla y no se puede adquirir como una prenda de vestir a la medida. Las
instituciones pueden competir, quebrar o venderse, pero no pueden garantizar la ejecutoria o
desempeño de los egresados la cual es circunstancial a la persona que la recibe a través de la
experiencia formativa, que llega a tener y que utiliza. Hay diferentes tipos de conocimientos y
competencias, y estos tienen una “autonomía relativa” (Nowotny, Gibbons, Scott, 2005) en
relación con su contexto, creación, naturaleza, utilidad y vigencia. En el escenario tendencial
del mercado global de los acuerdos de “libre comercio” entre países, la educación se ha llegado
a considerar una industria de servicios y algunos de los conocimientos que tienen los egresados-
profesionales en el sector productivo-comercial se valoran como un “bien privativo de
propiedad” intelectual que puede mercadearse a nivel transfronterizo, i.e. movilidad de los
“recursos humanos” consignado en los estatutos de “propiedad intelectual” y de renta de su uso
(Aponte, 2004; Didou, 2005).
Ante los nuevos requisitos de conocimiento de interacción de la ciudadanía y relaciones
internacionales entre los países, en particular en la actividad económica y el mundo
del trabajo, se han propulsado cambios estructurales en las necesidades sociales de la población
acompañada de una mayor demanda por mayor y diversificada educación del
nivel superior, profesional y técnico. Esta dinámica ha promovido la expansión, diversificación
y diferenciación de la cobertura y la oferta de las IES a la cual acceden estudiantes
de diferentes grupos sociales que la determinan las políticas de gobierno y los proveedores
de los servicios. La localización, diversidad y diferenciación de las IES también reflejan
diferentes niveles de calidad (Brunner, 2005). Estos procesos de cambio y transformación
coinciden en momentos de crisis fiscal de los gobiernos, con recursos exiguos y nuevas
prioridades de política pública para el desarrollo de las IES en una época en la cual la
educación superior ha asumido un nuevo papel protagónico para hacer una mayor contribución
con recursos humanos cualificados, creación de conocimiento y prestación de
133
servicios dirigidos al bienestar y desarrollo de las sociedades en la región.
6. Las políticas de inclusión y acceso a la educación superior en América
Latina y Caribe
La opción de cada persona a tener acceso a la educación superior en las sociedades democráticas
en condiciones de igualdad de oportunidades, se fundamenta en el reconocimiento de la diversidad
en los derechos humanos (UNESCO, 1999; 2001). Sin embargo, la tendencia en el acceso, aprovechamiento
y terminación de estudios en la educación superior refleja que este nivel educativo
es el más rezagado en los sistemas públicos educativos. La noción de la diversidad como derecho
humano individual y de grupos no ha sido reconocida en el ámbito de la educación superior como
lo ha sido el talento en relación con la necesidad de las personas. El criterio de acceso por talento
prevalece al de necesidad, y los méritos adquiridos por aptitud, capacidad y esfuerzo individual se
visualizan como privilegio individual e intransferible. Durante las últimas décadas, además de los
criterios de género y discapacidad, se han reconocido las necesidades circunstanciales de participación
de algunos grupos sociales basados en la necesidad económica, religión, etnia, raza, idioma y
cultura entre otros. Tendencia que ha caracterizado las políticas de inclusión y de acceso a las IES
en la mayoría de los países de la región durante los últimos años.
La inclusión y la equidad de acceso a oportunidades en la educación superior es un acontecimiento
reciente en el ámbito internacional y su desarrollo ha estado marcado por el reconocimiento
de las diferencias de género y en particular por las necesidades particulares de
personas discapacidades con potencial para hacer estudios en el nivel superior. El impacto de
estos cambios en la educación general se ha dejado notar y ha contribuido relativamente con el
aumento en la participación de estos grupos, con la demanda por mayor educación en el sector
terciario y con la masificación de la educación superior y su diferenciación, como también
con la calidad, la cobertura y la efectividad de las IES. A pesar de los avances experimentados,
la inclusión ha estado mayormente vinculada a criterios de mérito (aptitud), capacidad y necesidad
y diversidad (condiciones y viabilidad de las oportunidades de estudios) de los grupos
excluidos en menoscabo de las necesidades para el aprovechamiento, motivación, esfuerzo,
experiencia y los intereses académicos de estos para optar y participar de acuerdo con las oportunidades
educativas de interés, disponibles de calidad y viables.
La inclusión como estrategia para reducir la desigualdad en la educación superior y la
participación en la sociedad, está vinculada a condiciones de equidad de acceso, participación,
aprovechamiento, progreso y terminación de los estudios. La facilitación de las oportunidades
de estudio sin considerar las diferentes necesidades de los grupos excluidos y los niveles de rezago
en capacidad cognitiva y de conocimiento, representa para estas personas, oportunidades
desiguales para su avance, desarrollo integral y participación en la sociedad. El rezago por la
desigualdad vinculada a la pobreza, el género, la raza, la etnia, el idioma y la cultura no se deja
atrás por acceder a participar en una experiencia educativa. Al contrario. De acuerdo con las
medidas de inclusión, los procesos de interacción cultural educativa dentro de las instituciones
van a reducir o agudizar las desigualdades o diferencias, determinando las posibilidades de
aprovechamiento, progreso, terminación y logros. La inclusión bajo condiciones de inequidad
de oportunidad tiene las consecuencias de elevar la repitencia, el abandono de estudios y bajo
134
dominio de conocimientos y competencias que van a limitar el desempeño, posibilidad de
empleo, remuneración apropiada y productividad de las personas en el mundo del trabajo y
la contribución que podrían hacer a la sociedad.
Las políticas de inclusión (existencia o insuficiencia) se han desarrollado alrededor de áreas
geográficas, infraestructura existente, por criterios de mérito (talento individual, idioma oficial,
disponibilidad de recursos) y cupo, legitimado por una “meritocracia” (procesos y normativa
de selección, evaluación y egreso de las instituciones) en la educación superior. En términos
generales los modelos de acceso a las IES se han basado en el reconocimiento del talento y
de las diferencias de necesidades económicas (viabilidad de los estudios, particularmente la
financiación de los estudios de los estudiantes de menores recursos económicos con méritos
académicos para acceder a las IES).
La tendencia de “igualar las oportunidades de estudio” en distintas áreas del mundo y en
la región, se ha caracterizado por tratar de nivelar la cantidad de recursos para las personas, y
adecuar la infraestructura existente para que los candidatos a estudio elegibles, puedan acceder
(opciones) a las diferentes oportunidades educativas disponibles ( a mayor ingreso per cápita se
eleva la probabilidad y opciones de acceder a las IES, el aumento de la matrícula y cobertura
de la oferta en la educación y de participación en la actividad económica y la fuerza laboral).
La trayectoria de estas prácticas sugiere que reasignar los recursos y modificar la infraestructura
no ha sido suficiente para que los estudiantes puedan aprovechar (eficiencia-efectividad) las
oportunidades en igualdad de condiciones (libros, maestros, laboratorios, bibliotecas, tecnología).
Igualar las oportunidades de estudio, supone la distribución de los recursos educativos
en aprendizaje y aprovechamiento (desarrollo cognitivo) para adquirir conocimiento, competencias
y destrezas del nivel superior, (i.e. conocimiento sobre el conocimiento mismo). La
desigualdad de oportunidades requiere flexibilizar y adecuar las oportunidades educativas de
acuerdo con las necesidades de aprendizaje y conocimiento de las personas en relación con la
“diferencia en circunstancias de estos” (salvo algunas que están fuera del control de aquellas
y que no son alternativas de opción ) como el género y algunas discapacidades; las desigualdades
adquiridas socialmente como la diferencia en “capital cultural” manteniendo la habilidad
como constante, deberán de complementar y orientar las políticas de elevar los niveles de salud,
nutrición y educativos a través de la distribución del ingreso y reasignación de los recursos
disponibles de acuerdo con los requisitos de implantación de las políticas de inclusión y acceso
a las IES; enfoques que han probado ser efectivos en los países nórdicos en donde la educación
es primordialmente pública, y relativamente accesible para todos.
6.1. Tendencias hacia la inclusión y equidad en la educación superior
El acceso a la educación superior en la ALyC ha sido condicionado por la trayectoria previa
de los estudiantes a lo largo de la carrera escolar. Las tasas de participación en los sistemas educativos
se reducen entre el nivel primario y secundario, y se acentúan en la transición hacia la
educación secundaria, al sector terciario y al universitario. Éste proceso fluctúa de país en país
de acuerdo con las tasas de crecimiento de los sistemas que fluctúan entre 3% y el 7% anual,
con la excepción de Brasil que ha crecido alrededor del 12%, en comparación con Europa y los
Estados Unidos que experimentan desaceleración y estancamiento en algunas regiones en los
últimos años (CEPAL, 2006; CINDA, 20007).
135
Como se demuestra en el Cuadro 3, al igual que las matrículas, las tasas de participación
tienen lugar en contextos nacionales específicos donde se puede distinguir diferencias entre los
sistemas, los niveles de expansión y de participación por grupos de edad. No puede establecerse
como tendencia en la región una relación lineal entre el tamaño y los niveles de desarrollo de
los países, medido por el ingreso per capita de la población o el nivel de crecimiento de la educación
superior. Solamente algunos países demuestran la correlación entre nivel de desarrollo
alcanzado y expansión del sistema como lo son la experiencia de Chile y Costa Rica, mientras
que otros países como Argentina, Barbados, Panamá y Venezuela reflejan gran crecimiento
con niveles relativos de desarrollo; otros reflejan rezago en las tasas de participación en relación
con el nivel de ingreso per capita como refleja la experiencia de Brasil, Colombia, México, y
Ecuador. Sin embargo, la experiencia de la mayor parte de los países, revela que la distribución
de acceso a las oportunidades de estudio en los sistemas de educación superior en la región,
están condicionadas por el incremento de la oferta académica que trae la masificación de
la educación superior en relación con el trasfondo económico y social de los estudiantes de
acuerdo con el Quintil de ingreso per capita del hogar de procedencia de los alumnos. La participación
del Quintil más pobre oscila entre un tercio en los países de República Dominicana
y Bolivia, y menos de un 15% en los países de Colombia, México y Uruguay (Banco Mundial,
2006; CINDA, 2007).
Como se estableció en la sección anterior, la tendencia al acceso e inclusión a las oportunidades
de estudio está vinculada a criterios de selección por talento, viabilidad y necesidad
en relación con la distribución del ingreso en la población, con un sesgo reciente en un gran
número de países hacia una mayor participación de la mujer que los hombres. Las mujeres
han accedido en forma creciente y mantenido elevados porcentajes de egreso sobrepasando los
niveles alcanzados por los varones en diversas áreas de estudio. Los avances se pueden dividir
en tres grupos de países: alto nivel de participación (+ 50%) de la mujer; equilibrio “relativo”
y un grupo menor de países que reflejan una brecha de participación por género. A pesar de
los avances , la tendencia refleja otras dimensiones en las cuales la mujer continúa participando
más en unas áreas académicas y carreras profesionales de servicios culturalmente asociadas al
género femenino como la educación básica y media, enfermería, nutrición y profesiones de la
salud y servicio social, mientras que las áreas tecnológicas, las ciencias básicas y profesionales
del primer nivel como ingeniería, medicina y derecho siguen siendo espacios profesionales asociados
a los hombres. La tendencia de segregación de género en las disciplinas académicas en la
educación superior que determina la naturaleza de la participación en la actividad económica,
reproduce y mantiene la desigualdad en los salarios prevalecientes en el mercado laboral. A pesar
del aumento de la participación laboral de la mujer durante las últimas décadas, la tendencia
a la segregación en el tipo y calidad de trabajo al que acceden las mujeres continúa diferenciado,
por la existencia de factores socio-económicos y culturales que sostienen la estructura
desigual de género en el acceso y condiciones dentro del mercado de trabajo en la región. La
inclusión de género a la educación superior, ampliando el acceso de la mujer y otros grupos de
la sociedad a las instituciones de educación superior constituye un paso necesario para avanzar
frente a la desigualdad, pero no suficiente para garantizar la equidad en el mercado de trabajo,
remuneración y progreso en el empleo (Papadupolos, Radakovich, 2005).
Por otro lado, el nivel de empleo y la distribución del ingreso son determinantes para
acceder a la educación superior pública o privada, independientemente si es de costo bajo o
136
elevado, siendo la tasa de participación más alta en los países con mayor ingreso per capita
y mayor cobertura del sector privado. Países como Brasil, Chile, Colombia, Panamá, Puerto
Rico, Costa Rica en donde la matrícula del sector privado ha superado la del sector público,
existe una correlación entre nivel de ingreso de grupos de la población y mayor oferta de
oportunidades del sector privado. El ingreso elevado per capita de un gran número de países
del Caribe inglés ha propiciado las condiciones para un crecimiento en los convenios entre las
instituciones existentes ( Barbados, Jamaica, Trinidad y Tobago, Islas Vírgenes de los EE UU,
entre otros) y las de Inglaterra, Estados Unidos y Canadá que incluyen programas de postgrado,
medicina, veterinaria, administración de empresas, entre un gran número de programas
elevando las tasas de participación en el sector terciario y la del nivel de educación superior
(Howe, 2005; Brandon, 2003).
En algunos países donde existen recursos para financiar el talento con la finalidad de viabilizar
los estudios, los Quintiles de ingreso intermedio todavía pueden optar y acceder a
instituciones de educación superior públicas o privadas. Estudiantes que no puedan entrar a
instituciones públicas por cupo limitado podrán estudiar en instituciones privadas. Los estudiantes
del Quintil superior tendrán mayores opciones, incluyendo la de estudiar en el exterior.
Varios países de Centro América denotan tasas bajas de participación, mientras que en otros
del Caribe, evidencian avances en participación de género, discapacidad y otros grupos de
edad. Por los costos ascendentes de la educación superior y los ingresos bajos de la población
en los países de la región, el aumento de la oferta subsidiada del sector público va a ser determinante
en el sector terciario de la educación superior y en su contribución al crecimiento
económico y desarrollo de las sociedades.
Ante la desigualdad en la región en cuanto a inclusión y equidad de oportunidades en la educación
superior la respuesta a la exclusión (inexistencia y necesidad) tiene varias dimensiones: la
cobertura geográfica, de género y la incorporación de grupos étnicos lingüísticos-culturales. Las
diferencias en la disponibilidad en las diversas áreas geográficas entre las zonas rurales y urbanas,
y la insuficiencia de instituciones públicas y privadas en las capitales de países y grandes ciudades,
en los poblados del interior, han restringido el acceso a las oportunidades educativas en los niveles
educativos del nivel secundario y superior. El crecimiento, diversificación y diferenciación de las
oportunidades educativas a través de mayor escolarización secundaria y la ampliación de la cobertura
del sector terciario y universitario, han reducido la desigualdad de oportunidades de estudio
en la región. Con las nuevas tecnologías, la educación virtual representa una nueva posibilidad de
remover los obstáculos del aislamiento, la falta de infraestructura y la movilización de académicos y
estudiantes entre las regiones, al interior de los países y la capacidad de la región para interactuar con
el ámbito internacional. Aunque se han registrado avances en la regionalización de nuevas oportunidades
educativas en algunos países, la migración de estudiantes a las grandes ciudades y al exterior
nos lleva hacia la insuficiencia de cobertura, ausencia de instituciones públicas y calidad en un gran
número de regiones. La inclusión y acceso a las instituciones de educación superior va a depender
de la apertura y viabilidad de opciones que tengan las personas para acceder a la educación superior.
La desigualdad de ingresos como obstáculo para poder optar entre alternativas de estudios en
cuanto a disponibilidad geográfica de cobertura, diversidad y diferenciación de la oferta (pública o
privada de educación de calidad) es determinante en las estrategias de inclusión y acceso de las IES.
La opción a estudios en instituciones de baja calidad con o sin subsidio por talento o necesidad,
no representa una verdadera oportunidad que resulte en egreso y probabilidad de ubicación en un
138
trabajo con remuneración razonable.
6.2. Tendencias de inclusión y acceso en la educación superior. Políticas de inclusión
Entre los años de 1975 y 2005 la matrícula de la educación se multiplicó en la región
cuatro veces, llegando a la cifra de 16 millones de estudiantes con una alta presencia de la
matrícula privada. La matrícula se agrupa en los estudios de carreras en el área de servicios,
incluyendo las carreras de derecho, economía, y administración, seguida de profesiones de
servicios sociales como educación, ciencias de la salud, las comunicaciones, entre otros.
El acceso a las instituciones privadas es dirigido y custodiado por las instituciones que
cumplen con los requisitos de generales de ingreso a la educación superior y de la institución,
salvo en los casos de estudios que terminan con la postulación (CINDA, 2007). Las
políticas de inclusión y equidad (lineamiento de acción para promover la participación y
cerrar brechas de género, discapacidades, etnia, raza, idioma) de los países de la región, se
han basado en el aumento de la demanda por consideraciones geográficas, necesidades de
grupos por discapacidad, participación de género en las disciplinas, carreras y las profesiones.
A pesar de la masificación de la oferta de la IES, la necesidad de ampliar la participación
para responder a los reclamos de estos grupos ha sido relativa ya que el acceso
a las instituciones, las carreras profesionales y el mundo del trabajo está precedido por el
mérito (habilidades y capacidades) para poder acceder a estas instancias. De acuerdo con
los indicadores de desarrollo humano, los pueblos indígenas han quedado a la zaga en
comparación con los otros grupos y sectores socioeconómicos (Ramiro, 2004).
Las políticas de inclusión y “acción afirmativa” en la educación superior internacional han
influido en los gobiernos e instituciones de la región. Las políticas de inclusión de los países de
la región para promover la participación de los grupos excluidos o sectores que experimentan
dificultad para ingresar, progresar, terminar los estudios superiores se concentran en un grupo
de países y en otros con gran presencia de grupos indígenas, étnico-raciales son de política
pública institucional. Solo un grupo reducido de países tienen disposiciones constitucionales
para integrar o incluir grupos o sectores de la población a la educación superior (Haití,
Guyana, Paraguay y Venezuela) y que además garantizan el acceso e igualdad de género; por
discapacidad y a grupos desfavorecidos (Moreno-Valdés, 2005). Otro grupo de países provee
financiamiento para las instituciones y estudiantes para promover el acceso a las oportunidades
de estudios basado en talento, mérito y progreso académico de los estudiantes. Las políticas
para promover la participación incluyen fondos institucionales, becas, créditos y prestamos
de estudio que varían por país, región e instituciones. Recursos que se complementan con
iniciativas de las instituciones y la inversión y gastos que hace la familia o el estudiante para
poder estudiar (transporte, alimentos, materiales, gastos personales como: ropa, salud, cuotas
o gastos circunstanciales no incluidos o previstos en la vida del estudiante en y fuera de las
instituciones).
Las políticas de acceso a la educación superior en la región incluyen algunos recursos o
combinación de otros como: becas, cupos, cuotas reservadas de admisión para la participación
de grupos sociales, prerrequisitos de ingreso para promover permanencia y terminación de estudios,
y el acceso a la educación virtual en los países y a nivel internacional. Con los avances
de inclusión y equidad de género y otros grupos, los estudios y programas académicos acerca de
139
las necesidades de estos grupos en la academia y la vida en las instituciones, han contribuido
en el desarrollo e implantación de las políticas de inclusión y estrategias para ampliar el acceso
de estos grupos a la educación superior.
Los grupos que han experimentado avances han sido los de género y los estudiantes con
discapacidades. La mayoría de los países reflejan mayoría de género en las matrículas y alrededor
de 20 países en la región han consagrado garantías de participación/inclusión de personas
con discapacidades en el marco legal de los países y políticas de acceso de las instituciones.
Políticas y prácticas institucionales que excluyen derechos, asignación de recursos tales como
becas, presupuesto a programas de integración, apoyo y servicio a los profesores, estudiantes y
personal de apoyo a la gestión institucional (IESALC, 2005; CINDA, 2007).
Los movimientos a favor de la inclusión tienen influencias de los antecedentes en
experiencias universitarias en Europa, los Estados Unidos y otros países del ámbito internacional
para remover barreras, crear la infraestructura, programas y servicios de apoyo a
estudiantes de estos grupos. Al igual que otros grupos que experimentan dificultades para
acceder y permanecer en los estudios, no existen suficientes datos e información recientes
que reflejen la situación y avance de algunos grupos, lo cual hace imperativo recurrir a
las instituciones para determinar las necesidades de acceso y progreso de los estudiantes
y en particular el talento con necesidades económicas para poder hacer estudios en las
instituciones de educación superior. En el nivel de postgrado e investigación, el reto de la
inclusión representa uno de los desafíos más importantes y urgentes en la región. El acceso
y creación de conocimiento que se genera en estas instituciones es crucial para romper
con los ciclos de exclusión a los niveles estratégicos pertinentes de conocimiento como
son los de formación, investigación y producción de conocimiento acerca de los grupos
excluidos y su aportación a las estrategias de inclusión, al desarrollo de la diversidad con
equidad, lo que resulta impostergable e ineludible al considerar el alcance de las políticas
de inclusión y las estrategias de acceso a las IES. Aunque el postgrado es uno de los niveles
de la educación superior que demuestra crecimiento, los determinantes de tasas de egreso
de los grupos excluidos por ingreso y preparación académica para ingresar a este nivel indican
que continúan rezagados en comparación con los grupos con mayores posibilidades
de acceder y terminar los estudios en este nivel.
7. Tendencias de desigualdad y las dimensiones de inclusión y equidad
en la educación superior
7.1. Desigualdades sociales y urbanas
El crecimiento de la IES en las diferentes regiones de los países, como también la
creación de sedes regionales o comunidades locales por las IES ha permitido reducir la
brecha entre la oferta académica en las grandes ciudades y capitales en relación con los
del interior. Los programas virtuales y de nuevas modalidades han permitido acceder a
los estudios desde diferentes áreas geográficas y en el ámbito internacional. Sin embargo,
todavía persiste en algunos países que la oferta en los nuevos centros es reducida por lo
cual todavía se evidencia la migración de estudiantes en búsqueda de oportunidades de
140
programas de calidad con docentes altamente cualificados y la infraestructura de laboratorios,
bibliotecas y facilidades vinculadas a las carreras y a los profesiones de gran demanda
que tienden a estar en las capitales y grandes ciudades.
7.2. Desigualdades de género
En el ámbito de la educación uno de los grandes avances durante las últimas dos décadas ha
sido el aumento vertiginoso de la participación de la mujer en la educación superior en todos
los niveles. De un porcentaje de participación de 35% en 1980 se registró un aumento a un
53% para el 2003, de acuerdo con el informe de la UNESCO sobre la educación, la matrícula
de la mujer alcanzó el 53%. Esta tendencia demuestra ser general en los países de la ALyC
en función del ingreso familiar y per capita de las sociedades, reafirmándose que la diferencia
en participación en la educación superior (desigualdad entre grupos) reside en los niveles de
ingreso en los sectores sociales y no únicamente los aspectos culturales vinculados al género.
En países como Chile, México, Costa Rica, Brasil, Argentina, Cuba, Venezuela, República
Dominicana, Panamá y Uruguay la participación fluctuó entre 47,3 % y 61,2 % (Rama:
IESALC, 2005). Tendencia que refleja una nueva dinámica en la familia, en el trabajo y en la
relación entre géneros en la sociedad y su impacto en la IES y en las próximas generaciones. El
avance de género en las instituciones se evidencia en un gran número de programas de estudio,
carreras y profesiones. Sin embargo, la tendencia, de acuerdo con los estudios recientes, en
gran número de países indica que todavía la matrícula de varones supera a la de mujeres en
las áreas de ingeniería, tecnología, agronomía y medio ambiente y construcción, arquitectura
y artes graficas. Por otro lado, la tendencia de participación laboral y ocupación se invierte,
el varón de 13 años o más supera las posibilidades de ocupación y trabajo de la mujer; entre
los desocupados con nivel educativo del nivel terciario-superior, la tasa de desempleo tiende
a ser más elevada entre las mujeres. Las mujeres no solo acceden más que los varones a las
oportunidades educativas, sino que exhiben alto rendimiento académico, desempeño, perseverancia
e ingreso superando los niveles alcanzados por los varones en un gran número de áreas
de estudio, carreras y profesiones (IESALC 2005).
7.3. Desigualdades étnicas-raciales
Los grupos de población étnicos (indígenas) demuestran los niveles más bajos de escolaridad,
lo cual continua evidenciando un alto nivel de exclusión en los sistemas educativos de
la región que finalmente se expresa en uno de los mayores obstáculos para llevar estudiantes a
la educación superior. Los niveles de retención/abandono de las oportunidades educativas de
miembros de estos grupos recaen en las zonas rurales. Las féminas y los grupos más pobres de
esta población representan mayor exclusión y posibilidades de éxito debido a la baja calidad
de la educación básica y media; ausencia e insuficiencia de políticas de inclusión y acceso a
la educación superior. A pesar de los avances en la educación intercultural-bilingüe en los
sistemas educativos que sirven a esta población en países de la región, la carencia de recursos y
la relativa calidad de las instituciones públicas que le sirven, no son suficientes para superar el
rezago, la exclusión y pobreza en estos grupos.
141
La desigualdad étnica se extiende a grupos raciales de ciudadanos que históricamente han
venido experimentando la desigualdad y la exclusión en los sistemas educativos, de la participación
laboral y empleo, como también en relación con los salarios alcanzados por otros grupos
sociales. Las desigualdades sociales se dan en los países de la región con diferentes trasfondos
históricos, pero con herencia de desigualdad racial y bajos ingresos para un grupo menor de
personas que no se ha podido educar a pesar del avance de algunos países del Caribe, Centro
América y del continente Suramericano (Rama:IESALC, 2005; Gentili, 2006).
Además de las diferencias en las necesidades de vida, culturales y sociales de estos grupos,
el denominador común entre estos es el rezago socio económico en relación con los niveles
alcanzados de escolaridad. La inclusión, la pertinencia de la experiencia educativa, el abandono,
la repetición o la calidad de los resultados obtenidos por estos grupos están relacionados
con la desigualdad, el capital cultural, cognitivo, de conocimiento, competencias y aptitudes
necesarios para proseguir, mantenerse y terminar estudios superiores como precondición a la
ubicación en el trabajo y a un salario que puedan superar la condición previa de carencia para
poder optar entre los diferentes posibilidades de oportunidades de vida en la sociedad (carreras,
profesiones, etc.) que se experimentan en términos de su participación en la educación, la
actividad económica y el ámbito político-social en las sociedades de la región.
7.4. Desigualdad de suficiencia
Las políticas de inclusión y acceso reflejan la tradición heredada sobre la identidad y la
misión de la educación superior de ser un privilegio y no un derecho de los diferentes grupos
de la sociedad que podrían optar por interés o viabilidad económica. Los criterios académicos
de mérito, prevalecen sobre los de origen social, cultural, étnico, racial y de género. Acceder a
la educación superior supone la preparación académica para ingresar, permanecer, desempeñar
y egresar hacia el mundo del trabajo. Las políticas de inclusión y acceso se han centralizado
por la remoción de barreras geográficas, de género, discapacidades, lingüísticas y de necesidad
de estudio para los que estén preparados (seleccionados por talento y mérito) que provengan
de estos grupos. Las diferencias de raza, etnia, privación socio económica por si solas no han
sido factores vinculados a la inclusión, los accesos y equidad de la provisión de oportunidades
educativas en el nivel superior.
8. Impacto y consecuencias de la desigualdad, inclusión y equidad en la
educación superior en el escenario tendencial
Las políticas de inclusión y la estrategia de acceso de los gobiernos y las IES han
tenido poca efectividad en términos de la totalidad de la población que podría optar
por proseguir estudios pos secundario y universitario. La mayor parte de la población
estudiantil que accede el nivel superior proviene de los Quintiles más altos de ingreso
familiar. Los grupos de género y con discapacidades apuntan a ser los que más han avanzado
con las políticas de inclusión y estrategias de acceso a la IES de los Quintiles IV y V
del ingreso total de la población en la región. Los Quintiles de la población más pobres
son los más rezagados en todas las categorías de desigualdad en cuanto a la posibilidad
142
de acceder a oportunidades de estudio a nivel superior. La condición de desigualdad
económica y social es un determinante de gran peso en el acceso, permanencia, aprovechamiento
(desempeño-rendimiento), ingreso y ubicación en el empleo en la educación
superior y el trabajo relacionado con este nivel según se demuestra en el Cuadro 4.
De acuerdo con los datos del Banco Mundial, para el año 2003 la participación en la educación
de los grupos de edad tenía poca diferencia entre los estratos sociales (aunque se sabe
que en los Quintiles 4 y 5 hay un número creciente de familias que envían a sus hijos a centros
privados con mayores recursos y “calidad” educativa, sin embargo, los grupos de edad de 13-19
y 20 -24 años se distancian de los estratos en año de escolaridad y participación en la educación
superior. Gran parte de los avances de los estratos medios se deben al aumento de las ofertas de
las IES privadas la cual aumentó durante los últimos años. La tendencia refleja que por cada 3
estudiantes del Quintil 5 que acceden a la educación superior, 2 participan de los estratos medios
y un estudiante proveniente del Quintil 1 de menores ingresos. La relación entre el estrato
de mayor ingreso y el de menor ingreso es de alrededor de 30.0% (Rama: IESALC, 2006).
Al considerar que la restructuración económica a nivel mundial lleva a los países a entrar en
la economía del conocimiento, la revolución tecnológica con los procesos de interacción de la
globalización a la transformación de las instituciones hacia sociedades del aprendizaje a lo largo de
la vida y del conocimiento, se espera que de cada 5 nuevos empleos creados, 3 de estos requieren
educación post-secundaria o de nivel universitario (UNESCO, 2005; OECD, 1995; Reich, 1992).
La estructuración de K-12 y del nivel terciario prevalece sin proveer una transición a la educación
superior más allá del talento y del mérito para ingresar al sector secundario.
Según la tendencia de distribución del ingreso y de crecimiento poblacional en la región,
en la medida que las instituciones públicas de alguna manera no puedan ampliar el cupo y
las estrategias de acceso e ingreso de los estratos más bajos, la desigualdad entre los grupos de
ingreso se ampliará al llegar al nivel universitario ya que las instituciones no han demostrado
la capacidad para transformarse y poder atender a los estudiantes que en estos tiempos acceden
a los estudios del nivel superior.
Este legado tiende a mantener la desigualdad en lugar de reducirla. Según se demuestra en
el Cuadro 3 presentado anteriormente, la mayoría de los países han experimentado un crecimiento
acelerado de los proveedores privados. Los estudiantes que acceden a este sector provienen
de los grupos de ingresos medios y altos (Quintiles 3-4) profundizando la desigualdad
educativa nivel superior entre los grupos de menor ingreso y los de medianos y altos ingresos
con mayores recursos.
143
8.1. Recapitulando, la inclusión y equidad en el escenario tendencial
La inclusión y la equidad en el escenario tendencial tienen su origen en la ausencia, insuficiencia
y desigualdad de opciones de participación en las oportunidades en la educación
superior. A pesar de la masificación de la educación superior durante las últimas décadas,
todavía hay grupos que experimentan bajos niveles de acceso por las razones de desigualdad
social adquirida (participación en la actividad económica y niveles de ingreso) que propician
la reproducción de la desigualdad socio económica, de marginación y exclusión en relación con
el alcance y efectividad de las políticas económicas, sociales de inclusión y acceso.
Como se ha argumentado anteriormente en este trabajo los sistemas educativos de los países
de la región se han ido transformando hacia la universalización de la educación general de
la población y la ampliación de la educación del nivel postsecundario y superior universitario.
A pesar de que se ha buscado mejorar la articulación entre ambos niveles, todavía persiste una
brecha entre los sectores de: transición, niveles de conocimiento y competencias que en gran
medida se atribuyen, según demuestra la evidencia, a la desigualdad de oportunidades educativas
previas de los sectores que buscan acceder a la educación superior, las carreras profesionales
y las alternativas del sector técnico de nivel postsecundario, se ha observado la creación de
instituciones especializadas para atender las necesidades de algunos grupos que ha llegado a
proyectos estratégicos regionales como las universidades indígenas y otros proyectos dirigidos
al desarrollo de localidades aisladas o marginadas con el apoyo de los organismos internacionales
y los gobiernos locales.
La inclusión como estrategia para atender la exclusión (desigualdad de acceso a oportunidades
de estudio) tiene varios elementos: las políticas (voluntad y compromiso con la cobertura,
distribución geográfica y alcance de acuerdo con los tiempos y los recursos disponibles i.e.
el alcance de la justicia social); la pertinencia de las iniciativas de acuerdo con las necesidades
de la sociedad, de las personas, grupos y sectores que se quieren incluir; y su viabilidad y financiamiento
(recursos suficientes y adecuados); de las iniciativas de los gobiernos dirigidas a
reducir la exclusión por la diversidad de necesidades de personas, grupos, localidades o regiones;
la naturaleza de las políticas de “acceso” de las IES (identificación, reclutamiento, viabilidad,
financiamiento, retención); su transformación y egreso de los estudiantes que culminan
estudios avanzados y/o ubicación (resultados) en el mundo del trabajo. La pertinencia de las
políticas de inclusión de los gobiernos determinan en gran medida las de acceso a las oportunidades
en las instituciones y ubicación en el mundo del trabajo, por lo cual el enfoque de la
pertinencia y efectividad de las IES deben estar orientadas por las necesidades de la población
de infraestructura para el aprendizaje y de aprovechamiento en relación con los reclamos de
inclusión de los diferentes sectores de la sociedad (Vessuri, 1998). No reconocer las diferencias
de condiciones, circunstancias y necesidades de la diversidad de la población, supone que el
talento o mérito por si solos (a pesar de las diferencias culturales, lingüísticas o desigualdades
(adscritas o adquiridas) no son obstáculos entre las opciones existentes y ante la variedad de las
modalidades de oportunidades educativas que ofrecen las instituciones. La diferenciación de la
oferta de la educación superior en términos de “calidad” incide directamente sobre la efectividad
de las políticas de acceso en las instituciones, las oportunidades de estudio, la efectividad
de estas y los resultados. La pertinencia de las políticas al igual que la viabilidad de implantación
determinan en gran medida los resultados de inclusión y justicia social en relación con las
144
expectativas de los que aspiran a participar, beneficiarse y contribuir a la colectividad a través
de la educación superior.
La formulación e implantación de políticas de inclusión y de acceso a las oportunidades
de estudio en las IES como plataforma para reducir la exclusión-desigualdad (para poder responder
a las nuevas demandas y desafíos de la nueva economía y de las sociedades en la era del
conocimiento), deberá incluir la participación de los sectores para quienes se está legislando
para así poder atender la diversidad de sus necesidades y expectativas en los estudios del nivel
superior. La opción de continuar estudios del nivel superior y universitario, recae en la disponibilidad
de educación básica y secundaria de calidad como prerrequisito de transición hacia
la educación superior para todos los grupos que acceden a la educación pública o privada, por
lo cual la meta de la UNESCO, 2001 de “educación para todos’, es una precondición para la
opción de la educación superior y la meta de universalización en el horizonte 2021.
8.2. Impacto del escenario tendencial en las sociedades de la región en el horizonte 2021
En el ámbito internacional la tendencia a la inclusión para ampliar el acceso, ha evolucionado
para elevar la participación, proveer los recursos necesarios para hacer viable el ingreso,
integración, progreso, rendimiento y egreso en términos académicos, con relación a remoción
de obstáculos de género, discapacidades, condición socio-económica, discriminación por raza,
color, idioma, cultura, ideología, entre otros. La pertinencia “tácita” y de “auto-referencia” en la
educación superior está en transición. El marco “común” y las diferencias contextuales son de
gran peso y en los países desarrollados se mitigan los rasgos más notorios de la transformación
actual de las instituciones, mientras en los países en vías del desarrollo, se agudizan (Vessuri,
1998). La responsabilidad social y la pertinencia de la educación superior, abarca un amplio
conjunto de acciones y procesos que tienen como objetivo responder desde su propia dinámica,
al impulso de los cambios necesarios que deben emprenderse desde la articulación al nuevo
contexto que está surgiendo, y hacerlo de manera prospectiva, eficaz y con un alto sentido ético
al considerar los desafíos, retos y escenarios de la sociedad frente a las transformaciones de la
época en que ocurren (Didriksson, Herrera, 2007).
En la transición hacia sociedades del aprendizaje a lo largo de la vida y de creación de
conocimiento, las IES atraviesan por un proceso de transformación de entidades basadas en
la enseñanza y la investigación hacia instituciones del aprendizaje y de producción de conocimiento.
En este proceso las instituciones van a tener que revisar sus funciones, cambiar
sus estructuras, reconsiderar su identidad y redefinir la misión para poder reflejar la “nueva
pertinencia y responsabilidad social”; ser eficientes y efectivas de acuerdo con las condiciones
de transición (recursos exiguos y nuevas prioridades, tecnologías y modalidades de la gestión
del conocimiento, diversidad de estudiantes, entre otros) que van a incidir sobre los procesos
de cambio y transformación en cada institución en relación con su entorno. Por la naturaleza
de las IES el proceso tiene que surgir de las instituciones con la participación y el consenso
de los miembros que laboran, estudian y conviven en estas, con el apoyo de los gobiernos, las
agencias acreditadoras y los organismos internacionales que promueven el desarrollo regional
(Aponte, 1996-1997).
La implantación de políticas de inclusión y equidad, como también las estrategias de acceso
en las IES, conlleva cambios en la identidad y misión de las instituciones que son necesarios
145
para incorporar el “acceso” como elemento central de la nueva pertinencia y responsabilidad
social. De igual manera, es necesario hacer cambios en la cultura y en los valores de las instituciones
necesarios para incorporar el acceso como elemento central de la nueva pertinencia y
responsabilidad social en relación con las expectativas de participación de los distintos sectores
en el desarrollo de la sociedad. La importancia de los cambios se ubica en la visión de futuro y
horizonte alterno que se imparte a los procesos de transformación en relación con el escenario
tendencial centrado en una pertinencia de mercado, en donde los criterios que describen la
“calidad” son la eficiencia, rendimiento y efectividad para la “competitividad”. Esto no ha sido
vinculado socialmente (finalidad) con el acceso a las oportunidades educativas como eje central
de la nueva pertinencia (participación) y responsabilidad social (inclusión y justicia social) en
las políticas para el desarrollo de las sociedades en el nuevo contexto del aprendizaje y la creación
de conocimiento (Didriksson, 2007).
La nueva pertinencia social de la educación superior contiene la dimensión de inclusión y
equidad que incide y amplia la noción de “calidad” que prevalece en las instituciones de educación
superior. En una dinámica de cambio de época y transformación, se pueden unificar
algunos de los elementos de ambas nociones en una conceptuación que recoja la “calidad”
en las IES en función de la nueva pertinencia de acceso en el escenario tendencial en relación
con la transición al escenario alternativo de transformación. De acuerdo con este contexto,
podríamos establecer que: la calidad existe en una institución en la medida que sus recursos
sean adecuados, su organización y procesos son apropiados (pertinentes) y están dirigidos hacia
el logro exitoso de resultados (eficiencia-efectividad en relación con expectativas), y que los
programas impactan significativamente transformando positivamente a las personas afiliadas a
la institución y su entorno, y que estos procesos son creados, llevados a cabo o modificados por
las personas de la institución y otras relacionadas con su pertinencia, entorno y responsabilidad
social, conforme a la identidad, misión, integridad, y con una cultura de valores de inclusión
y equidad compartidos (Aponte,1996,1997, 2002).
Después de varias décadas de políticas de inclusión y estrategias para ampliar el acceso
orientadas a eliminar barreras y obstáculos, la discusión alrededor del acceso gira en torno a los
costos y viabilidad de las oportunidades de estudio en términos de mérito, cupo y recursos disponibles
(financiamiento) basada en “la adaptación” de la diversidad en lugar de “la igualdad
de las diferencias”. La cultura institucional educativa de “igualdad de diferencias” es contraria
a la adaptación a la “diversidad” que relega la igualdad y que ha regido en un gran número de
reformas educativas. La cultura de la diferencia que olvida la igualdad de condiciones, lleva a
que en situación de desigualdad, se refuerce como diverso lo que es excluyente, adaptando y no
transformando y creando, en múltiples ocasiones, mayores desigualdades, i.e. que las personas
son seres de transformación en la pluralidad de la interacción humana y no de adaptación*
(Freire, 1997; Flecha, 1999).
Los antecedentes de la inclusión para ampliar el acceso han evolucionado a elevar la participación
de los estudiantes, proveer los recursos necesarios para hacer viable la entrada, progreso,
aprovechamiento y egreso, en términos académicos, de género, raciales, étnico culturales y
lingüísticos, entre otros.
En las políticas de inclusión y las estrategias de acceso para eliminar barreras y obstáculos, la
discusión alrededor del acceso gira entorno a la participación del estudiante en la oportunidad
educativa como también en las opciones de los grupos a participar en las carreras, profesiones,
146
instituciones de Investigación y post-grado, entre otros. La opción de acceso a programas de
estudios, las instituciones y las condiciones para aprovechar, permanecer y egresar de estos
programas se han convertido en los criterios más importantes para considerar las políticas de
inclusión/acceso y su efectividad. Las condiciones de estudio con opción – viabilidad- egreso
y ocupación comenzaron a sobresalir como los programas y estrategias exitosas para grupos no
tradicionales, excluidos en desventajas con preparación para el nivel superior, apoyo académico
de tutoría, mentoría académica y consejería grupal o personal orientada a superar las condiciones
y situaciones que obstaculizan el progreso, permanencia, aprovechamiento y egreso de los
estudiantes al mundo del trabajo.
La exploración del escenario tendencial de desigualdad, inclusión y equidad incluye la
consideración de un conjunto de elementos y acontecimientos que pueden hacerse realidad si
los procesos de la situación actual siguen constantes, es decir que el escenario actual supone la
continuación de la “tendencia” del presente. La continuidad de la tendencia y su impacto de
futuro puede proyectarse en términos de los siguientes elementos:
- La continuidad de crecimiento de la oferta de educación superior ( costos, viabilidad y
condiciones de oportunidad) con las tasas de crecimiento de la economía en relación con la
demanda por programas de estudios, carreras y profesiones; las necesidades de conocimiento
y de servicio de los distintos niveles de ingreso de sectores y grupos de las sociedades;
las tasas de crecimiento de las economías (PIB, empleo, otros), y la distribución del ingreso
entre los grupos de la población de acuerdo con la pertinencia y efectividad de las políticas
públicas orientadas a estos propósitos.
- El impacto de las políticas de inclusión y las estrategias de acceso de los últimos años han
tenido un efecto relativo en la participación de género y grupos con discapacidades (remoción
de barreas, recursos y cambio cultural en las instituciones de educación superior). El
avance se asocia también a la masificación de la educación superior en la región (crecimiento
acelerado del sector privado en relación con el público para responder a un incremento
de la demanda a niveles más altos de educación del nivel superior unido a modalidades de
financiamiento) que han favorecido a los grupos de medianos ingresos. La masificación de
la oferta también se vincula a la diferenciación de la calidad de la oferta en relación con
el acceso a las instituciones públicas y privadas reconocidas y certificadas por entidades
acreditadoras y del Estado. La masificación propicia la migración de talento, el mercado
dual de trabajo en cuanto a remuneración, oportunidades de progreso en el trabajo y de
proseguir estudios avanzados o de postgrado en el futuro.
- Los resultados de la inclusión y la equidad en las IES enfrentan nuevas disyuntivas para
ampliar el acceso y egresar mayor número de recursos humanos en relación con nuevas
prioridades en la asignación de recursos fiscales públicos exiguos (por la crisis fiscal recurrente
del estado bajo políticas económicas neoliberales) y con la expectativa de mejorar el
sistema educativo para lograr mayor número de egresados preparados para ingresar, permanecer
y terminar la educación superior y contribuir a la sociedad por medio del trabajo y
los servicios que le rinden.
- La inefectividad de la inclusión y la equidad en la educación superior trasciende los determinantes
de la masificación de la oferta, en cuanto a la mayor participación de los estratos
medios y la distribución geográfica en relación con la diferenciación de la oferta (calidad
147
de los programas de estudio). La desigualdad y la inclusión están vinculadas a la viabilidad
de condiciones de igualdad de oportunidades para los grupos más desventajados por lo
cual existe una insuficiencia de opciones y oportunidades para elevar la participación de
los grupos de población tradicionalmente no representados en las IES, promover su permanencia,
egreso y ubicación en el mundo del trabajo.
- La falta de “pertinencia social” y “calidad” educativa -en términos de capacidad- para responder
a las “necesidades de estudio” del gran número de estudiantes que trajo la masificación
de la educación superior, se reflejo en las tasas altas de repitencia; tasas bajas de
permanencia (retención) y egreso con titulación de un gran número de estudiantes que
demandaron más y mayor nivel de estudios del nivel superior. Los cambios y estrategias de
las IES para ampliar el acceso, retener y educar a estos estudiantes no han sido suficientes,
y se pueden a atribuir: la falta de preparación previa educativa (capital cognitivo, cultural
y social) en el hogar y la escuela de los estudiantes para ingresar y permanecer en los programas
de estudio, y a la baja capacidad de las instituciones para transformarse y poder
atender oleadas de estudiantes con necesidades y condiciones de desigualdades diferenciadas
existiendo un contexto de estudio de “baja eficiencia y efectividad” en términos de
rendimiento, permanencia y egreso en un gran número de instituciones en la región.
8.3. Escenario alternativo de inclusión con equidad para un desarrollo sustentable
democrático para la región de América Latina y el Caribe en el horizonte 2021. Visión
prospectiva
Frente a los escenarios tendenciales, los países de la región atraviesan por un periodo de
cambios acelerados que hacen necesaria la revisión y actualización de los mapas conceptuales
que nos llevan a una nueva cartografía de los procesos de anticipar, conceptuar y actuar en
conjunto. Desde la visión de un escenario alternativo a la tendencia, se propone proyectar la
transformación de la educación superior a una nueva etapa, no desde los límites de la reforma
existente, sino desde la ruptura que trae un nuevo paradigma del aprendizaje y gestión del
conocimiento a lo largo de la vida, con responsabilidad social para construir sociedades de
conocimiento inclusivas y un desarrollo sustentable para todos los países en la región. En el
escenario alternativo, se comienza con la transición desde la “demanda de mercado por más
educación superior” propia del escenario tendencial hacia la capacidad de crear una “oferta
enfocada en las necesidades de conocimiento” de todos los sectores de la sociedad. Se parte de
la premisa de que el futuro es un proceso que se puede influenciar y construir desde el presente
de tal manera que el futuro no sea inexorable.
En el Horizonte 2021 la población de estudiantes de edad correspondiente a los estudios
del nivel superior y grupos de edad adulta se incrementará notablemente. De acuerdo con
las proyecciones demográficas para la región, se estima que la población en la región llegará
alrededor de 600 millones de personas y el número de estudiantes en las IES a 20 millones
(CEPAL, 2006). El gran desafió para la educación superior será cómo atender en forma adecuada
el aumento en la demanda social por educación superior de acuerdo con las necesidades
de conocimiento y servicios de la sociedad, garantizando la inclusión, equidad e igualdad de
condiciones en las oportunidades de estudio y superando la tendencia de repitencia y abandono
de los estudios, muchas veces, por condiciones socioeconómicas. De igual manera, deberá
148
presentar capitales culturales distintos con la flexibilidad para propiciar la transformación de
las instituciones que hagan posible armonizar una oferta de oportunidades de estudios con
orientación social, suficiente, eficiente y efectiva de alto nivel de “calidad”.
Las políticas de inclusión y equidad en la educación superior deberán estar orientadas a
promover la igualdad social de acceso a las oportunidades educativas, la permanencia, el progreso,
el rendimiento y que culminen con el egreso y la ubicación en el mundo del trabajo de
servicio a la sociedad y la participación ciudadanía. Quienes puedan optar y estén preparados
para los estudios del nivel superior lo harán en instituciones con la capacidad de atender sus
necesidades e intereses académico-profesionales, político-sociales, culturales y de desarrollo
personal, de acuerdo con los recursos disponibles, mérito, habilidades diferentes e igualdad
de las diferencias (conocimiento, competencias y destrezas), actitud, compromiso, esfuerzo y
perseverancia.
Las estrategias de acceso de las instituciones deberán de establecer los niveles de preparación
de los estudiantes para el ingreso de acuerdo con las necesidades de estudio de estos (capacidad
cognitiva, diferencias culturales e intereses), como también la condición socioeconómica
y expectativa de transformación en la institución. La permanencia y progreso de los estudiantes
dependerá de la pertinencia de la oportunidad educativa en términos del rendimiento, progreso,
egreso y ubicación en el trabajo en relación con las expectativas de la contribución que
estos van hacer a la sociedad.
La construcción del escenario alternativo de inclusión y equidad que se propone, consiste
en dos etapas y en dos tiempos. En el primer tiempo de corto plazo, la primera etapa representa
la transición entre los límites de la reforma del escenario tendencial de acceso y viabilidad
de “igualdad de oportunidades” hacia la opción con viabilidad de oportunidades de estudio
con “igualdad de condiciones basadas” en las “diferencias de habilidades y la igualdad de las
diferencias”.
Por lo anterior, los principios básicos de inclusión y equidad en el escenario alternativo son:
la participación, el aprovechamiento y egreso en dos etapas. En la primera etapa se introduce
la opción de acceso y viabilidad con relación al aprovechamiento y egreso de los estudios.
La etapa de inclusión de opción de estudios como transición se concentra en la ampliación
del acceso a oportunidades de estudio de interés para los estudiantes y mejorar la capacidad/
habilidad de estos para el éxito académico en el corto plazo. La expectativa de participación
es cumplir con las expectativas de rendimiento/desempeño académico del nivel superior a
través de mejorar la preparación de la educación para la transición a las IES, i.e. el puente de
la educación secundaria hacia el nivel superior. Los estudiantes más preparados tendrán mejores
opciones de oportunidades de estudio que los que demuestran lo contrario, en particular
por el cupo limitado existente en las IES de “calidad”, o de subsidios existentes basados en
talento y mérito. Este primer tiempo (futuro inmediato de cambio) es necesario para mejorar
la preparación académica del estudiante previo (transición) al ingreso del nivel superior. Una
política de inclusión y estrategias de acceso efectivo para esta etapa, deberá responder a las
interrogantes de:
- ¿A quién y cuántos se va a incluir y cuáles son las expectativas de participación?
- ¿Cuáles son las barreras y obstáculos que hay que superar en la transición de estudiantes
hacia las IES?
- ¿Hasta dónde podrá llegar la opción de acceso a diferentes instituciones y programas de
149
estudio?
- ¿Cuál va a ser la relación entre acceso, participación, aprovechamiento y egreso, y cómo y
con qué recursos se van a implantar las estrategias?
Esta etapa de ampliación de acceso está basada en ampliar la oportunidad de estudio de
acuerdo con el interés individual de cada estudiante ( se centraliza en la opción a escoger de
acuerdo a la disponibilidad de cupo) de estudios y de avalúo individual continuo para mejorar
las condiciones particulares de cada estudiantes y de apoyo en las IES para la formación y progreso
del estudiante de acuerdo con sus intereses, trasfondo socioeconómico, en relación con
la misión y metas de la institución o programa de estudio que seleccione.
La segunda etapa, contempla comenzar la transformación de las IES comenzando los procesos
en el corto plazo como punto de partida (segundo tiempo) en el Horizonte 2021. En esta
segunda etapa se concentra en la transformación de las instituciones de educación superior de
acuerdo con la nueva pertinencia que trae el aprendizaje a lo largo de la vida y la construcción
de sociedades del conocimiento democráticas y sustentables para poder atender las metas de
un desarrollo para todos. Las políticas de inclusión, equidad y las estrategias de acceso deberán
responder a las interrogantes de:
- ¿Cuál va a ser la estrategia de implantación de la inclusión por talento (“habilidades diferentes”
e “igualdad de las diferencias”) necesidad y viabilidad de estudios?
- ¿Cuáles son las transformaciones que hay que hacer en la IES de acuerdo a la nueva pertinencia
de inclusión y equidad para construir sociedades de conocimiento inclusivas para
propiciar el desarrollo endógeno sustentable de la región?
- ¿Cuáles son los factores determinantes de necesidad, viabilidad y financiamiento de estos
proyectos en el Horizonte 2021?
Recapitulando, las estrategias de acceso, deben comenzar en la educación secundaria con
programas de transición con la preparación para el estudio en el nivel superior de acuerdo
con criterios académicos y con las condiciones para el éxito de los estudios de la educación del
nivel superior (conocimiento sobre el conocimiento mismo), i.e. la inclusión y equidad de
condiciones de acuerdo con las necesidades y condiciones de estudio, tomando en cuenta las
diferencias entre los grupos que acceden, y entre las opciones de estudio (diferenciación) de las
IES en términos de la viabilidad y efectividad de las políticas y estrategias de las instituciones
de inclusión y equidad.
El acceso a los estudios y los recursos financieros para estos, deberá basarse en los niveles
de ingreso de los estudiantes con relación la viabilidad de “compartir los costos” de la educación
superior (“cost-sharing”) que incluyen:
- Becas, exenciones y créditos contributivos por niveles de ingreso.
- Préstamos, trabajo, estudio, incentivos por permanencia, progreso y rendimiento académico
- Repago de becas y préstamos por servicio a la sociedad en áreas geográficas y a grupos sociales
rezagados en las sociedades.
- Otros.
En el primer tiempo (2009-2015), la primera etapa busca identificar los estudiantes con las
150
habilidades necesarias para optar y acceder a las IES, buscando viabilizar la transición de condiciones
en relación con la preparación general del estudiante desfavorecido para la transición
hacia el nivel de la educación superior. En la segunda etapa del escenario alternativo (2015-
2021) de inclusión y acceso, se concentra en la transformación de las instituciones para poder
ofrecer una oferta académica (currículo, recursos y apoyo) de inclusión y equidad para llegar
a la universalización de la educación superior de inclusión, equidad y acceso a oportunidades
educativas en el nivel superior “para todos” los que tienen “habilidades diferentes” basadas en
la “igualdad de las diferencias” , la actitud, motivación y la preparación adecuada (capacidad)
y perseverancia en cualquier etapa de la vida.
9. Lineamientos para la acción / recomendaciones
Para construir el escenario alternativo e implantar la propuesta de transformación de las
IES, y para que las políticas de inclusión y equidad tengan gran impacto económico y social en
la sociedad, con el propósito de contribuir a establecer las estrategias de acceso en la educación
superior, los gobiernos y los directivos de las instituciones deberían de coincidir en la voluntad
de hacer y de comenzar lineamientos de acción dirigidos hacia:
- La formulación e implantación de políticas económicas y sociales para reducir la desigualdad
económica y social adquirida que se reproduce a través de las instituciones de los
servicios que presta el gobierno a la ciudadanía, los grupos excluidos y marginados.
- La transformación de la instituciones hacia la universalización de la educación superior de
acuerdo con los recursos disponibles y las prioridades de inclusión, equidad y oportunidad
de opción al acceso por talento y mérito basado en las “diferentes habilidades e igualdad de
las diferencias”, viabilidad de estudio para ingresar, permanecer y continuar estudios en los
diferentes niveles de la educación superior, a lo largo de la vida.
- Aumentar los fondos públicos para incentivar y propiciar la transformación de la educación
general de transición hacia la del nivel superior, y para subsidiar las instituciones de
educación superior (públicas y privadas) de acuerdo a la nueva pertinencia de inclusión y
equidad de oportunidades de estudio orientadas a superar las “desigualdades diferenciadas”
que puedan transformar y egresar estudiantes provenientes de grupos excluidos y de menor
posibilidades de acceder, permanecer y avanzar en sus estudios.
- Complementar la viabilidad del subsidio del Estado con la aportación que hacen los estudiantes
para sufragar los costos compartidos del acceso y estudio en la IES a través de
diferentes modalidades de financiamiento como becas, préstamos, estudio y trabajo; cupones
de cuotas de admisión y incentivos de permanencia (“vouchers”), crédito e incentivo
contributivo, repago del subsidio con trabajo, servicios a regiones, localidades o grupos
que promuevan la reducción de la desigualdad, la inclusión y acceso a la educación de la
ciudadanía, y a la educación superior.
- Incentivar la investigación, creación y divulgación de conocimiento para promover la inclusión
y equidad de oportunidades en la educación superior; la transformación de las
instituciones, los métodos, la organización, la cultura académica, los procesos de formación
y la evaluación de la gestión educativa de los docentes, estudiantes y servicios de apoyo en
las instituciones, para elevar la eficiencia y efectividad de éstas en cuanto a “diferencia de
151
habilidades e igualdad de diferencias” en términos de condiciones de estudio de los estudiantes.
- Incrementar los recursos para fortalecer y ampliar el alcance de los observatorios para desarrollar
los bancos de datos, mapas regionales y tendencias de la educación superior en la
región para complementar los esfuerzos de los gobiernos, las IES y los organismos regionales
e internacionales.
- Desarrollar y fortalecer las iniciativas de colaboración y redes para abordar la situación de
las asimetrías geográficas y regionales en cuanto a oportunidades de estudio para los grupos
en desventaja socioeconómica de género, raza, etnia, género, idioma, religión, entre otros.
Las políticas de inclusión deberán poner énfasis en la creación de condiciones de vida y académicas
necesarias para promover el acceso, la permanencia y el egreso de las IES para todos los que
puedan hacer estudios en el nivel superior a lo largo de la vida a través de las diferentes modalidades
de la provisión del servicio. Las estrategias de “opción y viabilidad” deberán promover la eficiencia y
efectividad de las instituciones orientadas por el esfuerzo, compromiso, perseverancia, rendimiento,
progreso y egreso de los estudiantes necesitados con incentivos, subsidios y préstamos por niveles
de ingreso para compartir los costos de estudio con el estudiante, los patrocinadores (familia, entidades
financieras locales, internacionales, y otros) o en relación con la probabilidad de capacidad de
repago que tengan los estudiantes egresados en el futuro.
10. Consideraciones finales
La sociedad del aprendizaje a lo largo de la vida y del conocimiento será como queramos.
Es preciso que nos sensibilicemos a la responsabilidad que implica la continuidad del escenario
tendencial de exclusión, desigualdad y marginación de sectores de la población en los países de
la región. Somos responsables de lo que presenciamos, de lo que creemos, de lo que hacemos
posible, como también de lo que no hacemos. En la era del conocimiento, todos tenemos que
tener acceso al conocimiento, a sus procesos de creación y divulgación para poder ampliar la
base democrática y la participación de todos del bienestar que alcancen nuestros países. Todos
tenemos que participar en la construcción del futuro para que las sociedades de conocimiento
sean inclusivas con equidad, y el desarrollo sustentable llegue a ser una realidad en los países
de la región de Latinoamérica y del Caribe.
152
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Capítulo 5
ESCENARIOS DE DIVERSIFICACIÓN,
DIFERENCIACIÓN Y SEGMENTACIÓN DE
LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Jorge Landinelli
Colaboradores*:
Antonio MacDowell de Figueiredo
Marcela Mollis
Sabine Manigat
Daniel Mato
* NOTA DE LOS EDITORES: Los textos completos de los colaboradores en su versión original están incluídos en el CD-ROM Tendencias
de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Contribuciones a los documentos síntesis, anexo a esta publicación.
También se encuentran en el sitio web de IESALC-UNESCO: www.iesalc.unesco.org.ve
157
Introducción
Atendiendo a la finalidad de proyectar más allá de los horizontes de corto plazo el análisis
de los problemas que afectan a la educación superior en América Latina y el Caribe, este documento
intenta proponer algunos lineamientos básicos para el análisis de los procesos de diversificación,
diferenciación y segmentación de sus espacios sistémicos, poniendo una atención
especial en lo que concierne a los organismos universitarios. La interrogante principal sería:
¿sirven los formatos institucionales vigentes en la educación superior para respaldar el diseño
y la implementación de políticas de desarrollo sustentable, ligadas al bienestar colectivo, a la
construcción de la ciudadanía democrática y a la configuración de una nueva arquitectura de
la interculturalidad? En esa perspectiva, la argumentación se orienta a explorar una respuesta
aproximativa y parte del reconocimiento de las singularidades que, como consecuencia de
evoluciones históricas privativas, es posible advertir en el examen comparativo de las distintas
realidades nacionales. Sin embargo, procurando evadir la consideración explícita de una
sumatoria de dinámicas autoreferenciadas y la valoración de sus circunstancias concretas, el
objetivo es esbozar una percepción de conjunto acerca de fenómenos sustanciales que superan
la delimitación de lo coyuntural y pueden ser situados en el campo de estudio de las tendencias
generales de larga duración.
1. La estratificación de la educación superior
La fisonomía de la educación superior en América Latina y el Caribe es en el presente muy
diferente a la que denotaba hace apenas unas pocas décadas. Toda la evidencia enseña que en
sus itinerarios más recientes las viejas estructuras universitarias se han visto perturbadas por
procesos sociales complejos e insospechados que han obligado a replanteamientos estratégicos
fundamentales. Una consecuencia saliente de esa circunstancia ha sido la emergencia de
políticas sectoriales que han generado una marcada disparidad de los formatos institucionales
que coexisten dificultosamente en los distintos sistemas nacionales, los cuales han pasado a
caracterizarse por la concurrencia de estilos organizativos inconexos y recursos de legitimación
disímiles que expresan divergentes finalidades de especialización social y funcional.
Ese intrincado terreno educativo implica la actividad de entidades públicas y privadas,
laicas y confesionales, autónomas y dependientes, nacionales y provinciales o municipales, de
elites y de masas, de investigación y de pura capacitación profesional, de alcances disciplinarios
extendidos o acotados, de financiamiento de origen estatal o particular, sin fines de lucro y
comerciales, de gobierno político emanado de las comunidades académicas o de gerenciamiento
empresarial. Así se ha consolidado de modo progresivo un cuadro matizado y de notable
dispersión al que se ha agregado en los últimos tiempos la potente gravitación del suministro
educativo transnacional, geográficamente localizado o a distancia, a través de distintos programas
conducentes a titulaciones avanzadas.
Procurando sistematizar las características de ese universo se han ensayado distintas
158
clasificaciones cualitativas orientadas a establecer la taxonomía de los prototipos institucionales.
Por ejemplo, atendiendo a la amplitud de sus cometidos y sectores de trabajo
se han distinguido las universidades complejas, por lo general entidades públicas que
abarcan las funciones de enseñanza de grado y postgrado, la investigación y la extensión,
cubriendo una cantidad importante de áreas del conocimiento esenciales, de otras modalidades
organizativas limitadas o incompletas que implementan carreras de grado solamente
en algunas disciplinas o cultivan el conocimiento y actividades docentes en una sola área
especializada (Brunner, 1995). De hecho, el panorama regional muestra que las instituciones
de educación superior difieren en multiplicidad de aspectos, tales como, las finalidades
y circunstancias de su creación, su organización y propósitos manifiestos, su tamaño y
modalidad de financiación, su adaptación al entorno territorial y su especial conexión con
las necesidades del medio.
Como corolario de dicha variedad de situaciones frágilmente estructuradas, la idea de universidad
antes comúnmente aceptada en términos coincidentes y dotada de una connotación
valorativa manifiesta, ha pasado a ser en el uso corriente una referencia conceptual imprecisa,
de acepciones inconstantes y frecuentemente confusas. En ese sentido, puede afirmarse sin
margen de error que en el pasado cercano lo novedoso en la hechura de los sistemas de educación
superior ha sido la adopción de formas rigurosas de estratificación, es decir, discontinuidades
significativas en su configuración orgánica, en el modo como los emplazamientos universitarios
son jerarquizados y ordenados en posiciones de mérito superpuestas, en los atributos
diferenciales de sus opciones académicas, en la definición de sus misiones sociales ligadas a la
distribución del conocimiento y a la percepción de la trascendencia de los beneficios generales
y particulares vinculados a su apropiación.
Los sistemas estratificados suman procesos centrífugos de diversificación organizativa (heterogeneidad
de los tipos de entidades de educación superior admitidos por los preceptos jurídicos
nacionales), de diferenciación de las misiones institucionales (variabilidad de las orientaciones
fundamentales, atributos y cualidades prohijadas por los organismos de educación
superior) y de segmentación social (especialización de los alcances sociales explícitos de los
emprendimientos educativos). Dichos fenómenos no son variaciones evolutivas o alteraciones
regulares derivadas de las misiones estratégicas, de las prácticas académicas, de los preceptos
éticos, de las nociones discursivas y simbólicas que cimentaron la matriz universitaria tradicional,
sino acontecimientos originales, susceptibles de ser desagregados analíticamente y que en
grado variable pueden ser verificados en el grueso de los países latinoamericanos y caribeños,
demarcando en cada uno de ellos inciertos deslizamientos hacia nuevos modelos orgánicos
conformados por subsistemas de magnitudes contrastantes, débilmente integrados, a veces en
pugna y en general carentes de disposición a la sinergia.
2. La expansión y parcelación de los sistemas
De acuerdo con la información agregada disponible, desde principios de los años cincuenta
del siglo pasado al presente, el número de alumnos en la educación superior pasó de algo más
de 270 mil a una suma ya superior a los 10 millones, lo cual representa el tránsito de una tasa
bruta de escolarización del 2,1% a la actual, estimada en un guarismo levemente superior al
20,5% en la franja de personas entre 18 y 24 años de edad. En el mismo lapso la cantidad de
159
instituciones universitarias legalmente reconocidas se incrementó desde menos de un centenar
a cerca de un millar, sobre un total de unos cuatro mil quinientos centros educativos de carácter
terciario. Entre las entidades señaladas como propiamente universitarias unas seiscientas
son privadas, las que cuentan con un número de estudiantes aproximado a los dos millones,
mientras que las casi 400 públicas comprenden a unos cuatro millones (López Segrera, 2006,
Fernández Lamarra, 2007).
Tal crecimiento en el ámbito regional se ha explicado básicamente por la interacción
de tres factores sociales y demográficos centrales: el importante aumento de la población
escolarizada en las etapas formativas previas que desembocan en los ciclos universitarios
u otras formas de capacitación postsecundaria; la acelerada feminización de la matrícula
asociada a relevantes cambios culturales y mutaciones del mundo del trabajo; la necesidad
de expandir la escolaridad hacia niveles avanzados para lograr las calificaciones que
en el presente requieren las ocupaciones más satisfactorias y mejor recompensadas en los
mercados laborales.
En respuesta a las determinaciones de ese contexto, las saturadas estructuras educativas
debieron ajustarse a una realidad pautada por la presencia de amplios contingentes de
jóvenes interesados en obtener la certificación de conocimientos y destrezas profesionales
para mejorar sus oportunidades de empleo y expectativas de movilidad social ascendente.
La extensión sin precedentes de los sectores demandantes de educación superior, al promover
una desbordante presión sobre los formatos universitarios más arraigados, no solo
provocó su repentino ensanchamiento sino que fundamentó la activación de una dinámica
de diversificación de los sistemas plasmada en la alteración de los regímenes legales
o dispositivos reglamentarios de estructuración de las instituciones y en la precipitada
propagación del número de establecimientos habilitados, particularmente mediante el desarrollo
de los emprendimientos de gestión privada, por lo general en áreas educativas de
bajo costo operativo. Paralelamente, como secuela del mismo fenómeno, se han abierto
otras posibilidades postsecundarias de corta duración o de nivel terciario no universitario
(institutos tecnológicos, de negocios y administración, escuelas politécnicas, centros de
formación docente, etc.), capaces de atender requerimientos de formación vocacional y
profesional en lugares de capacitación apartados de la oferta de carreras consolidadas que
habitualmente se han asentado en los centros universitarios convencionales.
Los procesos de multiplicación de las instituciones han suscitado también una mutación
cualitativa condensada en la marcada diferenciación de los sistemas, los cuales
pasaron a estar integrados por organismos que no participan de objetivos comunes y son
cada vez más heterogéneos en la declaración de sus finalidades, con la consecuencia de
la perdida del sentido tradicionalmente compartido por las universidades y el establecimiento
de una pluralidad de alternativas de desigual orientación estratégica y prestigio.
Muy frecuentemente las fragmentadas y asimétricas finalidades institucionales de los establecimientos
de educación superior han pasado a estar validadas y jerarquizadas por la
apelación a una nueva racionalidad conectada a la escala de los circuitos sociales en los que
ellos se insertan, a los intereses particularistas en los que cumple un papel determinante
el peso diferencial del posible destino ocupacional de las carreras y del capital relacional
disponible por parte de los estudiantes o sus familias. Lo anterior puede ser examinado
tomando en consideración el contraste que plantea la promoción en muchas instituciones
160
de un concepto de calidad que busca una refuncionalización pragmática de la educación
superior y sus paradigmas organizativos, donde los problemas centrales no serían ya los
de talante universalista vinculados a la democratización del acceso al conocimiento, la
búsqueda de la excelencia académica y la pertinencia social, sino los de la exclusiva valoración
utilitarista de los procesos educativos y de las titulaciones como instrumento para
la persecución del éxito individual.
Ligada a esas desagregaciones conceptuales es posible centrar la atención en otra de
las dimensiones que pueden ser delimitadas: la segmentación de los sistemas ocasionada
por la especialización de los diferentes alcances sociales y culturales de los organismos
educativos. La población estudiantil actual, que engloba individuos de extracción social
considerablemente desemejante, no es comparable a la que antes configuraba el más exiguo,
elitista y uniforme alumnado universitario, proveniente de una parte reducida de la
sociedad y de un entorno cultural homogéneo. La sustancial ampliación de la matrícula
hacia grupos anteriormente relegados, ha llevado a que en su composición quepan sectores
entre los que se constata un número gravitante de personas con capital cultural desventajoso,
dificultades en sus biografías académicas y expectativas de futuro relativamente
más inciertas. La mayoría son estudiantes de tiempo parcial, que deben repartir su jornada
entre las exigencias curriculares y las del trabajo, encontrando en las universidades de
más dilatada trayectoria el predominio de modelos educativos diseñados en otro momento
para captar jóvenes de muy alta dedicación o de tiempo completo, por lo cual no cursan
sus estudios en los lapsos previstos y viven dificultades de asimilación que determinan
permanentemente el riesgo del fracaso, del rendimiento irregular o la deserción. En línea
con esa situación, un factor dinámico del que se nutre la expansión de los sistemas ha
sido la confección de propuestas institucionales de muy disímil importancia, reputación
y calidad, ubicadas en una gradación de categorías relativamente superiores o inferiores,
elaborada en correspondencia con la consideración de los hábitos y posibilidades de consumo
educativo imputados a los alumnos provenientes de distintos segmentos sociales y
culturales.
Las tensiones en la organización de los sistemas, inducidas por esos cambios radicales
conectados al crecimiento cuantitativo, no están condicionadas exclusivamente por el surgimiento
de nuevos agentes privados y la proliferación de sedes y subsedes de instituciones.
También los procesos de estratificación sistémica pueden ser observados en la creación
de nuevas instituciones públicas de finalidades sociales focalizadas y en las experiencias
de desarticulación o fractura al interior de muchas de las más solventes estructuras de las
universidades tradicionales. En esos casos, conglomerados de profesores y alumnos conviven
con fenómenos agudos de discriminación asociados a la más compleja multifuncionalidad
que han adoptado los centros de estudio, dando lugar a desiguales apreciaciones
valorativas de las distintas actividades académicas, al manejo simbólico privilegiado del
rango de los campos profesionales consagrados por la costumbre y al reparto de prestigios
y beneficios materiales fundado en juicios de naturaleza estamental y corporativa. Todo
ello se traduce reiteradamente en arreglos institucionales desequilibrados y en la propensión
a la compartimentación de la vida universitaria en una plétora de instancias internas
escindidas, con escasas afinidades, distanciadas e incomunicadas, sin puentes abiertos a
la movilidad entre ellas, lo cual deriva en la ausencia de un horizonte común armónico y
estable para el conjunto de sus actores.
161
El sentido de los sistemas universitarios: la incongruencia estructural en el caso de Brasil
Un conjunto de instituciones constituye un sistema cuando ellas están dispuestas como
una estructura orgánica y operan articuladamente funciones orgánicamente concebidas que
permiten o inducen comportamientos colectivos y globales (o sea sistémicos). Es por lo
tanto oportuno preguntarse si en Brasil existe un sistema universitario o se tiene apenas un
conjunto de instituciones, instancias o procedimientos agrupados a partir de definiciones
y tipificaciones normativas comunes. Más radicalmente, corresponde preguntarse si cada
universidad se constituye internamente como un sistema, o sea si realiza sistémicamente las
que son sus finalidades.
Esas preguntas se formulan para dilucidar dos aspectos: el primero concierne a la correspondencia
entre el concepto constitutivo de universidad y lo que ellas de hecho son;
el segundo concierne a los procesos decisorios de las políticas institucionales que reflejan
o pueden inducir a la observancia de esta correspondencia. Como se sabe, el concepto
convencional de universidad la define como una institución pluridisciplinaria de educación
superior cuyas funciones básicas son la realización de actividades de formación de actores
sociales participativos, en el sentido de la transmisión y aplicación de valores y conocimientos
establecidos; de innovación y especialización, que concierne al avance de la frontera del
conocimiento y de la realización artística; y de la extensión, que trata de la aplicación del
saber y de las habilidades disponibles en la universidad a actividades externas de naturaleza
social y cultural o de tipo científico- técnico. En ese contexto real, las diferencias entre las
predisposiciones institucionales inherentes al desempeño de esos papeles crean tensiones y
contradicciones no siempre compatibles.
La asociación entre las actividades de formación y de investigación sería una de las dimensiones
de la concepción humboldltiana de universidad. Por lo regular, en la mayoría de
las universidades tal propuesta no es satisfactoriamente cumplida, sea porque es poco significativa
la intensidad de la actividad de investigación, pues la mayoría de los profesores no se
dedican a ella, sea porque esa actividad se concentra en núcleos relativamente aislados de la
actividad de formación. En su gran mayoría esas universidades son sobre todo instituciones
de enseñanza. Ellas son entonces, parte del aparato socio-cultural de consolidación acrítica
de los valores y relaciones socioculturales vigentes.
Más recientemente, lo que se observa es que el criterio de relevancia y pertinencia está
inspirado por un cierto pragmatismo, prevalece la tendencia a enfatizar una formación concentrada
en la transmisión, también acrítica, de habilidades consideradas prácticas y útiles
en relación a lo que sería supuestamente lo necesario para un desempeño profesional. En las
universidades mejor capacitadas o que tienen mayor interacción con instituciones de otros
continentes, tal tendencia se justifica como respuesta a lo que se entiende es un requisito
para la participación de los egresados en los procesos de globalización, más exactamente en
los mercados laborales globalizados. En ese sentido, los componentes “escolares” de la formación
de nivel superior son intrínseca y esencialmente conservadores. De modo que, si esta
formación es la principal realización de una universidad, ella no puede ser genéricamente
caracterizada como centro de innovación intelectual y de creación de conocimiento.
Fuente: Antonio MacDowell (2007)
162
3. La naturaleza de las transformaciones recientes
Más allá de las virtudes reconocibles y en múltiples sentidos vigentes en la trayectoria de un
amplio repertorio de influyentes experiencias, es recurrente la aseveración de que las universidades
más sólidas y de mayor valimiento, especialmente las públicas ubicadas en el epicentro
de los sistemas, han operado durante más de un cuarto de siglo sobredeterminadas por una
crisis múltiple generadora de interrogantes acerca de su eficiencia y predicamento. Aún admitiendo
que se trata de organizaciones poco permeables, fuertemente resistentes al cambio, ellas
se encuentran acuciadas por la necesidad de reformas destinadas a proveerlas de mayor adecuación
a las renovadas demandas de las sociedades, a las peculiaridades regionales y locales, a las
exigencias de los medios específicos con los que ellas se conectan.
En el contexto de una época pautada por transformaciones económicas, sociales y culturales
radicalmente novedosas, muy alejada de la que antes enmarcó a las instituciones de
educación superior, lo que ahora orienta las formas en que ellas son interpeladas es la dilucidación
genérica de sus finalidades, más que el mejoramiento de uno u otro aspecto aislado de su
funcionamiento. La resolución de los problemas referidos al desgaste de las formas de gobierno
y gestión, a la consolidación de financiamientos suficientes, al deterioro de la productividad
académica, a la dificultad para dar cuenta en los planes de estudio de las mutaciones en las estructuras
de las profesiones, a la relevancia de los conocimientos científicos, a la resignificación
de la incumbencia cultural y el compromiso con la modernidad, entre otros muchos temas,
han pautado una larga controversia. En ese ambiente propenso a los cambios, desde distintas
perspectivas teóricas y en función de una gama muy matizada de intereses, el discurrir de la
vida universitaria ha sido puesto en entredicho y sometido a un riguroso escrutinio.
En la última fase del siglo pasado el grueso los países latinoamericanos y caribeños conocieron
la hechura de un abanico de decisiones políticas y acciones de reforma de la educación
superior coincidentes con la actitud liberalizadora de los gobiernos y la voluntad de minimizar
sus participaciones en los terrenos sociales y económicos. Los argumentos esgrimidos para la
desaprobación de los modelos prevalecientes de organización estatal de la institucionalidad
universitaria, enfatizaron su disfuncionalidad en relación a las propuestas políticas dirigidas
a la reducción del andamiaje operativo del Estado y al ajuste del gasto público; su hipertrofia
burocrática y corporativa endémica, renuente a cualquier clase de contralor externo; su alto
costo, transferido hacia la totalidad de los contribuyentes como una carga innecesaria; su volumen
exorbitante, consecuencia de una deficiente capacidad selectiva enlazada a la conceptualización
providente de la educación superior como un derecho sustancial u ordinario de las
personas.
Con esa visión crítica enlazada a la cosmovisión neoliberal, sustancialmente respaldada por el
poderoso influjo del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y otras agencias multilaterales
de crédito, se activaron una serie de mecanismos y cursos de acción gubernamentales
destinados a hilvanar resultados e impactos que permitieran aminorar las presiones sobre el erario
estatal y ubicar al sector público en un lugar acotado de la esfera educativa, para abrirla a la operación
empresarial privada, a la elección del usuario y al discernimiento del mercado. Por esa vía,
en múltiples experiencias nacionales la educación superior apuntó a transformarse en un bien de
suministro comercial orientado preferentemente a satisfacer metas de realización individual. Los
estudiantes pudieron entonces ser percibidos como consumidores, libres de seleccionar lo más con163
veniente de la oferta educacional para maximizar su potencial competitivo en la sociedad, mientras
que los proveedores privados estuvieron en condiciones de aprovechar la posibilidad de atender un
prometedor espacio de demanda en el cual materializar utilidades provenientes de la movilización
de recursos adicionales por parte de los usuarios y sus familiares.
Asumiendo esos criterios, que implicaban la participación sin precedentes de las fuerzas
privadas de la economía en la educación, la caducidad de los resguardos benefactores en otros
momentos asegurados por la intervención estatal y la preeminencia de nuevos agentes de control
social, se preconizó como un principio del catálogo de políticas públicas de reforma educativa
la confección de un repertorio de formas potentes de conexión de la enseñanza superior
con la lógica del mercado: arancelamiento de entidades públicas, desregulación de los sistemas,
diversificación competitiva de los tipos de instituciones, incentivos a las iniciativas privadas
orientadas a la venta de servicios educativos, apertura a los proveedores transnacionales, adaptación
de los criterios de calidad educativa a la estimación mercantil de costo-beneficio. En
muchos países se trató de instalar con políticas y pautas organizativas de esa clase un nuevo
patrón fundado en el deterioro progresivo de los recintos universitarios públicos y en el crecimiento
sustitutivo de los subsistemas privados.
De ese modo se debilitó la idea de que la educación superior es una inversión pública necesaria
para posibilitar el papel fundamental del saber como motor del crecimiento y del perfeccionamiento
de las condiciones de existencia de las sociedades. La trascendencia del hecho
es relevante cuando la principal concentración organizada de la ciencia, la tecnología y la labor
intelectual en la región está ubicada en unas cuantas decenas de instituciones complejas de
gran escala, esencialmente de carácter estatal, que enfrentando severas dificultades financieras,
cubren las distintas áreas del conocimiento, cuentan con la más prestigiosa acumulación de
carreras científicas y tecnológicas, son responsables del grueso de los programas académicos de
postgrado y aportan más del 70% de la investigación que se lleva acabo en estos países (García
Guadilla, 2002).
La muy extendida experiencia internacional enseña que la disponibilidad creativa de conocimiento
orientado a la resolución de problemas, la formación de profesionales competentes
y cuadros científicos y técnicos, tiene efectos positivos directos sobre la productividad, el
bienestar social, el ingreso, el empleo y la competitividad económica de los países (UNESCO,
2006). Las medidas que habitualmente se utilizan para cuantificar el desarrollo de las naciones
han pasado a admitir que el medio de producción más esencial es la destreza que hombres y
mujeres adquieren por la vía de la educación, la experiencia y la capacitación.
Sin embargo, aunque las circunstancias han variado de un país a otro, en el fondo de las
perturbaciones que enfrentan las universidades latinoamericanas y caribeñas radica una paradoja.
En el plano discursivo las autoridades gubernamentales subrayaron con insistencia la
significación del conocimiento como pieza clave para procurar el rendimiento económico y
la prosperidad colectiva. Sin embargo, muy frecuentemente, la evolución de las instituciones
no fue identificada con el interés general sino con fines particulares excluyentes, por lo cual la
mayoría de las políticas dispuestas para la educación superior estuvieron durante largo tiempo
determinadas por la voluntad de disminuir las obligaciones del erario estatal y permitir que ella
pasara gradualmente a integrarse a la esfera de la iniciativa y la gestión privada.
El impacto de esa secuencia de modificaciones liberalizadoras de la provisión de educación
superior, fue uno de los tantos factores que en el pasado reciente deprimió el compromiso de
los gobiernos de garantizar no solamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, sino también
164
ámbitos de vida protegidos para afirmar el mejoramiento de sus condiciones de existencia en
una sociedad de desarrollo compartido. De tal manera, en esa perspectiva dominante, promotora
de un ideal de sociedad impregnado de valores mercantiles, la amplitud de la misión universitaria
dejó de hacer referencia al sentido y la significación pública de sus acciones, es decir a
la trascendencia de sus contribuciones con respecto a las necesidades generales de la reproducción
y el progreso de la sociedad. La consecuencia visible ha sido que, en relación a esos fines
conciliables con el bien común, se ha acentuado el deterioro del prestigio de las universidades
de la región y se han acrecentado de modo alarmante las dificultades de los sistemas locales de
conocimiento para dar respuesta a las demandas más acuciantes de las sociedades.
Consecuencias de la agenda de modernización de la educación superior en los años
noventa: una referencia al caso de la Argentina
Las reformas impulsadas por las agencias multilaterales en América Latina y otras regiones
del planeta parten de diagnósticos globales, universales y homogéneos. Se caracterizan por
un tipo de discurso economicista, ahistórico, negador de la pluralidad cultural, orientado a
la privatización de las universidades públicas y al reconocimiento pragmático del mercado
como única fuente de “innovación y calidad”.
• Se han perjudicado las tradiciones académicas, ha habido un impacto negativo en el
fomento y desarrollo del campo cultural y científico, en las artes, las letras, las ciencias
sociales y las ciencias básicas fundamentales;
• se ha diversificado la oferta institucional universitaria, aunque la oferta disciplinar reproduce
en forma homogénea la oferta de carreras cortas y con salida al sector de servicios
(administración, marketing, informática y ciencias de la comunicación), paralelamente
se ha disminuido la oferta de las carreras que pertenecen al campo cultural y/o científico;
• se ha desalentado, ya sea por falta de financiamiento o por falta de oferta, los posgrados
en las áreas científicas básicas y aplicadas y han proliferado los posgrados con orientación
profesionalizante;
• se ha desprestigiado la universidad pública como institución formadora de la “clase dirigente
nacional”, orientando las elites hacia algunas universidades privadas nuevas y hacia
los posgrados en el extranjero (en los Estados Unidos fundamentalmente);
• se ha diversificado la oferta de la educación superior no universitaria con una fuerte
orientación privatista desde el punto de vista de la expansión institucional del sector y de
la matrícula privada, sin impactar de modo significativo la histórica orientación a la formación
docente que cumplía la educación superior no universitaria de gestión pública;
• se ha diversificado la oferta de la educación superior en el área técnico-profesional con
el predominio de carreras no necesariamente vinculadas con el sector productivo, como
aspiraba la legislación que impulsó dicha diversificación;
• la feminización de la educación universitaria y no universitaria es una tendencia notable
desde el punto de vista social y económico, ya que las mujeres superan a los hombres en
el ingreso y en el egreso, con excepción de las ciencias aplicadas.
Fuente: Marcela Mollis (2007)
165
4. La nueva división internacional del trabajo académico
El contexto mundial incide directamente sobre las formas asumidas por los procesos de
estratificación de la educación superior en el continente. En la actualidad los países de América
Latina y el Caribe enfrentan uno de los desafíos más difíciles entre los que han marcado
su trayectoria histórica, el de las formas hegemónicas de la globalización, entendida como
un nuevo orden mundial nutrido por la integración dinámica de la productividad del capital
transnacional con el crecimiento acelerado y avasallante de las tecnologías de la información
y la comunicación. Eclipsando los rasgos de la era industrial, la fuerza expansiva de la globalización
no solo supera las barreras económicas nacionales, procurando poner en sintonía a los
mercados de todo el planeta, sino que también trasciende las fronteras jurisdiccionales para
reestructurar las más amplias expresiones de la vida social y cultural en cada uno de los países.
Pero sus impactos han sido disímiles entre la variedad de zonas geográficas y al interior de
las sociedades, acentuando desequilibrios y desmejorando las ya agobiantes condiciones de
existencia de inmensos contingentes de la población mundial, desdibujando las identidades
locales, removiendo profundamente las culturas, las costumbres e ideologías, incrementando la
capacidad de dominio de las economías más prósperas que concentran la riqueza y las ventajas
de la innovación (Tünnermann, 2004).
Al influjo de la veloz consolidación de ese estadio de desarrollo, las actividades educativas
han pasado a ser implementadas en sociedades cada vez más interdependientes y Estados
nacionales con su fuerza normativa gradualmente disminuida. Es un hecho incontestable que
el fenómeno de la globalización ha instalado una fuerte presión hacia la internacionalización
subordinada de las universidades latinoamericanas y caribeñas, en un clima de ascendente
mercantilización de la producción y uso del conocimiento. Esto se expresa en las condiciones
dispares y las diferencias de oportunidades que plantea la nueva división internacional del trabajo
en materia de educación superior e investigación, pautada por un conjunto importante de
problemas que influyen en la profundización de asimetrías y rezagos de la región en relación
a los países industrializados:
• La creciente ampliación de la brecha mundial en la generación, posesión y administración
del conocimiento, materializada en el desnivel de los recursos aplicables a la investigación
y el desarrollo, en los privilegios de protección de derechos de propiedad intelectual, de
reserva de descubrimientos y de usufructo de patentes.
• La supremacía de principios y mecanismos de mercado como referencia para definir, condicionar
y discriminar las prioridades de la formación de capacidades científicas y técnicas
en áreas escogidas que estén relacionadas con las ventajas comparativas atribuidas desde el
mundo desarrollado a las naciones más débiles o pobres.
• La concentración de una relevante potencialidad decisoria sobre la orientación de las políticas
académicas y científicas en organismos especializados de los países más avanzados, en
las entidades multilaterales de crédito, agencias de financiamiento y otros actores supranacionales.
• La potente promoción transnacional de modelos de legitimidad científica, distribución
de reconocimientos académicos y beneficios materiales para instituciones y personas, muy
frecuentemente distantes de los imperativos éticos, socialmente responsables, que deberían
166
ubicar a la ciencia latinoamericana y caribeña como una cuestión de control ciudadano o
de dominio público.
• La expansión del suministro transfronterizo de educación superior, como mercancía homogénea
y deslocalizada que ha sido agregada a los sectores prioritarios de los acuerdos
multilaterales para la liberalización del comercio de servicios en el marco normativo de
la Organización Mundial de Comercio o se ha incorporado paulatinamente como bien
transable en muchos de los tratados intergubernamentales sobre libre comercio suscriptos
desde la región con países desarrollados.
• El desenvolvimiento de políticas desequilibradas de cooperación, promotoras de modelos
académicos de educación superior e investigación confeccionados en los países centrales
y débilmente adaptados a los requerimientos y necesidades particulares de las sociedades
localizadas en áreas geográficas dependientes.
• El fomento en las zonas industrializadas de prácticas conducentes a la captura de profesionales
y científicos altamente calificados provenientes de los países pobres o en transición,
las que han generado una corriente migratoria de inteligencia que implica para ellos el
debilitamiento de los recursos humanos necesarios para el logro de la prosperidad y la
perdida de las inversiones económicas que demandó su formación.
En una época en la que el desarrollo se basa en el saber y sus aplicaciones, el efecto de esa
situación ha sido la profundización de la dependencia de los avances científicos y tecnológicos
producidos en los países industrializados y la fragilidad de los conocimientos ajustados a las
circunstancias diferenciales del subdesarrollo. Considerando que el mundo depende cada vez
más del conocimiento, cuya complejidad crece día a día, se ha llegado a entender de modo
restrictivo que la responsabilidad de los países de América Latina y el Caribe debe limitarse a
formar grupos competentes y dúctiles, cuyo mérito apenas radicaría en contar con idoneidad
suficiente para mantenerse al tanto de las investigaciones de vanguardia que se llevan a cabo
en gabinetes y laboratorios de los países desarrollados y probar su adaptación a los usos locales
(BM, 2001).
Paralelamente, a partir de un razonamiento análogo, se ha entendido que las mejores expectativas
sobre el destino de las entidades de educación superior de la región pueden concretarse
formalizando acuerdos de asociación y ayuda con las grandes instituciones ubicadas en las zonas
más aventajadas del planeta, estableciendo pautas para la actuación en consorcios que habiliten
instancias de asimilación de los conocimientos generados y acumulados en esos ámbitos académicos
vigorosos (UNESCO, 2005). Si los organismos educativos son capaces de crear superficies
de contacto eficaces con los centros mundiales del conocimiento y cumplir con las exigencias de
adaptación a los imperativos de los procesos globales, acoplándose a sus premisas de funcionalidad y
sujeción, lograrían estar en condiciones adecuadas de aspirar a conectarse con el circulo privilegiado
de los modelos evolucionados de las más prestigiosas universidades de rango mundial.
Una consecuencia preocupante y no deseable de esos relacionamientos desiguales entre
estructuras orgánicas no equiparables, es la ampliación de la brecha cognitiva a nivel mundial,
como consecuencia de la transmisión acrítica del conocimiento y de sus modalidades de
producción, con el riesgo de su escasa pertinencia o descontextualización ante realidades diferentes
como las que muestran los países de menor grado de desarrollo. No obstante, no puede
ponerse en duda que en la época actual el porvenir de la educación superior está estrechamente
167
vinculado a su propensión para interactuar en el plano internacional, integrando a la enseñanza,
la investigación y el servicio a la comunidad una dimensión internacional e intercultural
que sirva al mejoramiento de la calidad académica.
El descuido de enlaces de ese tipo significaría para las universidades la insolvencia de sus
posibilidades de movilizar las capacidades necesarias para influir en el desarrollo accediendo a
imprescindibles reservas de conocimiento. En ese sentido, puede afirmarse que la problemática
multidimensional que plantea el proceso de globalización a la educación superior y la caducidad
de los viejos amparos de las fronteras nacionales, obliga a concebir fórmulas originales
conducentes a la elaboración de una plataforma positiva para asumir los retos y oportunidades
de la internacionalización de los sistemas.
De acuerdo con esa dirección trascendental, un punto clave es la construcción de los dispositivos
estratégicos de un nuevo escenario regional de convergencias que permitan configurar
respuestas amplias y eficaces a los desafíos del contexto mundial. Ello significa que los ámbitos
de la educación superior universitaria latinoamericana y caribeña ya no deberían ser concebidos
como una sumatoria de organismos sociales insularizados, referidos a espacios territoriales
excluyentes y a realidades puramente nacionales, sino como componentes de una constelación
de entidades estructuradas en redes horizontales con aptitud para tejer vínculos y desenvolver
acciones concertadas que permitan mejorar los términos de intercambio en el ambiente global
y encausar la vocación para conjugar las fortalezas de cada una de las instituciones en beneficio
de objetivos colectivos de superación académica.
Desafíos a la cooperación regional: el caso de las alternativas para el Caribe universitario
El Caribe es un lugar intercultural con una riqueza no despreciable que puede ser utilizada
en beneficio de una regionalización con características de complementariedad y enriquecimiento
mutuo, hasta convertirse en un espacio privilegiado de nexos intercontinentales.
De hecho, una regionalización efectiva en el caso del Caribe supone la superación de dos factores
histórico-geográficos: la insularidad y la diversidad de idiomas. La región se encuentra
hoy en una encrucijada que, de ser enfrentada con creatividad, puede efectivamente colocarla
como un puente y un punto de encuentro intra e intercontinental. Para ello la cultura y la
geografía pueden convertirse en dos pilares aptos para ser movilizados con audacia.
Aprovechar el multilingüismo y el multiculturalismo que lo sustenta es sin duda el pilar
más evidente por su potencial. El Caribe habla seis idiomas, tres de ellos mayores (idiomas
oficiales de las Naciones Unidas). En el mundo global las comunicaciones ocupan un lugar
clave en todos los ordenes, desde el mercado hasta la investigación fundamental, pasando
por todo el campo de las disciplinas del desarrollo. Unos profesionales beneficiarios de este
bagaje adquirirían una gran versatilidad, privilegio para los intercambios con el resto del
mundo. Sin hablar de toda la riqueza cultural producto de una historia de encuentros y de
mestizajes que ha puesto al Caribe en el corazón de las relaciones intraeuropeas durante más
de tres siglos. Hoy esos lazos que balcanizaron al Caribe políticamente pueden convertirse en
una ventaja apreciable para unir mundos, intereses, mercados, pero también culturas y proyectos.
Sistematizar el estudio de los tres idiomas internacionales, introducir el estudio de las
diversas historias en el currículo de todas las universidades del área, propiciar la realización de
experiencias y de intercambios regionales para los estudiantes, dando paso a posibilidades de
colaboración sobre temas de absoluta prioridad como el turismo decente o la defensa de ecologías
frágiles, son tan solo algunas de las ventajas que se podrían concretar con este giro.
168
El segundo pilar se deriva de la articulación privilegiada del Caribe con los principales
centros del mundo de hoy. Al legado de la historia se han sumado las nuevas oportunidades
de un planeta globalizado y vuelto a estratificar en base a nuevas jerarquías. Las colaboraciones
regionales y subregionales fortalecen las bilaterales, cuando no las reemplazan. En esta
perspectiva el Caribe, incrustado en Latinoamérica pero ubicado en un cruce de mundos
puede proveer a toda la región con elementos para un diálogo y unas relaciones renovadas
con Norteamérica tanto como con Europa. Fortalecer la identidad caribeña a todas las influencias
para que se torne un interlocutor constituido frente a otros, aprovechar los vínculos
históricos para elaborar dicha identidad (la francofonía como el Commonwealth son espacios
que deben ser movilizados al máximo para el fortalecimiento de este proyecto) son tareas
ambiciosas pero ineludibles.
Reconfigurar el Caribe universitario sobre esos dos pilares de confluencia es el reto que
convoca al conjunto de las entidades regionales de cooperación, como son la Conferencia de
Rectores y Presidentes de Universidades del Caribe (CORPUCA), la Agencia Universitaria
de la Francofonía (AUF) y la Organización Internacional de la Francofonía (OIF).
Fuente: Sabine Manigat (2007)
5. La lógica de los cambios
La construcción de un sector de producción y transferencia de conocimientos relacionado
con el crecimiento económico, el desenvolvimiento social y la constitución endógena de la
modernidad, se ubica en el centro de todos los debates sobre el desarrollo. No obstante, el fomento
de mecanismos de mercado como referencia para definir las prioridades de la actividad
académica y científica en los ámbitos nacionales, las condiciones dispares en el dominio del
saber y las diferencias de oportunidades que fundamentan la actual división internacional del
trabajo en el terreno de la educación superior y la investigación, son factores que coadyuvan
en la definición de desigualdades dramáticas y un aislamiento de grandes zonas geográficas del
mundo que amenaza con ahondarse de forma exponencial (BM , 2001; UNESCO, 2005)
En el caso de América Latina y el Caribe vivimos en sociedades crecientemente duales,
en las que se han amplificado los contrastes entre el escaso número de individuos capaces de
funcionar adecuadamente en relación al cambio de época y una inmensa mayoría cada vez
más excluida, desconectada y distante de los avances civilizatorios, sin posibilidades de influir
en el destino común, con el consiguiente riesgo para el devenir de la convivencia colectiva y
la democracia (PNUD, 2004). El 10% más rico de los habitantes de la región se apropia de
casi la mitad de todos los ingresos que se generan, un 48.6%; mientras que el 10% más pobre
accede solamente al 1.6% (BM, 2007)). El 35.6% de los habitantes de la región vive bajo la
línea de la pobreza, con un ingreso de dos dólares diarios. Ello significa que, si bien la pobreza
ha disminuido en un 3.3% en 2006 en comparación con el año anterior y por primera vez
desde 1990 ella afecta a menos de 200 millones de personas, en esa condición viven aún 194
millones, de los cuales 71 millones son indigentes (CEPAL, 2007).
Parece estar fuera de discusión el hecho de que la estabilidad macroeconómica perseguida,
las políticas favorables a la apertura de los mercados, la reducción del tamaño de los Estados y
169
las privatizaciones en los sectores públicos de la producción y los servicios, han sido medidas
incapaces de resolver los problemas sociales más agudos de los países. Por el contrario, cuando
las formaciones económicas más prósperas establecen el prototipo de la sociedad del conocimiento,
todas las evidencias muestran una realidad regional afectada por agudos síntomas de
retraso y vulnerabilidad de las posibilidades de discernir y adelantar respuestas a los desafíos
de este tiempo. En ello incide el insuficiente avance de las políticas educativas de la región, la
limitada expansión de los sistemas científicos nacionales, la debilidad del progreso técnico y
los múltiples elementos que, encausados por el fenómeno de la globalización convergen en la
subordinación de los países y la creciente ampliación de la brecha mundial que los distancia de
la competencia basada en los usos del conocimiento.
La educación superior puede ser uno de los instrumentos principales para intentar revertir
esa situación, moldear nuevas ideas y opciones que faciliten el desarrollo, en una etapa histórica
en la que el valor agregado de la utilización del conocimiento incorporado a la producción y el
trabajo es el factor determinante de la creación de riquezas y del mejoramiento social. Parece
innegable que la cuestión perentoria es desenvolver las capacidades de la educación superior
para satisfacer necesidades cruciales de las sociedades, preparando a las nuevas generaciones de
profesionales, intelectuales, científicos y técnicos que deben actuar en un mundo supeditado
a cambios capitales, procesados de modo incesante y con una rapidez inédita en la historia.
En ese sentido, la pertinencia de las funciones que cumplen las instituciones universitarias es
elemento vital para colocar la potencialidad del conocimiento y de la educación avanzada en la
perspectiva de los derechos de la ciudadanía, como un asunto de interés público para que las
sociedades puedan racionalizar sus opciones de futuro y aspirar a los beneficios del desarrollo.
En el transcurso de los próximos años, en consonancia con las circunstancias de cada realidad
nacional, las estructuras de los sistemas universitarios deberán cambiar para responder,
mediante la democratización y socialización del conocimiento, al reto de contribuir a la construcción
de alternativas de desarrollo compartido que permitan el mejoramiento de las condiciones
de existencia de las sociedades:
• Considerando el saber desde el prisma del bienestar colectivo, de los derechos y necesidades
de las personas;
• procurando que las estrategias de crecimiento económico estén al servicio del progreso
social, promoviendo la innovación y la creatividad;
• reduciendo el déficit de profesionales y técnicos preparados para actuar en la dinámica de
los nuevos paradigmas productivos;
• creando competencias para la conexión orgánica del conocimiento académico con las
dimensiones del mundo de la producción y el trabajo;
• asumiendo la aptitud humanista y la responsabilidad intelectual en conexión con la valoración
de la igualdad, la tolerancia, la justicia, el respeto a la diversidad cultural, étnica y
religiosa.
En relación a esos fines sustantivos, en América Latina y el Caribe no parece razonable
pensar en marcos rígidos o modelos homogéneos de organización de los sistemas de
educación superior, en la medida que ellos están invariablemente sujetos a la especificidad
de los condicionantes sociales, tradiciones, preferencias políticas y realidades culturales de
cada país. Pero más allá de ese hecho notorio, lo esencial es que el cumplimiento de las
170
funciones universitarias, entendidas en toda su amplitud y complejidad, otorgue garantías
suficientes de calidad y pertinencia para proporcionar la ciencia, la tecnología y los
bienes culturales que exigen los tejidos productivos y sociales para evitar encontrarse a la
deriva en un mundo cambiante.
Líneas de acción prioritaria para la elaboración de la equidad: el caso de la educación
superior intercultural.
El conjunto de modalidades de educación superior usualmente designadas como interculturales
(indígenas, para indígenas o para afrodescendientes) incrementará su importancia
cuantitativa en los próximos años. Cabe prever que logren mayor reconocimiento por parte
de los gobiernos nacionales, que su oferta educativa se diversifique, que puedan observarse
mejoras en su calidad, aunque diferenciales y seguramente no totalmente satisfactorias, y que
acrecienten el desarrollo de redes de colaboración.
La probabilidad de que las tendencias antes mencionadas efectivamente se desarrollen
responde a la combinación de varios factores, los principales de ellos son: a) escaso
desarrollo de estas modalidades educativas respecto de la importancia cuantitativa de
los grupos de población de referencia, es decir necesidades insatisfechas acumuladas y
crecientes, no solo debido a la desatención de que han sido objeto, sino también por
la expansión de los egresados de programas de educación bilingüe, en algunos casos
de carácter intercultural; b) creciente organización y visibilidad de las propuestas y
acciones de organizaciones indígenas y afrodescendientes, que crecientemente incluyen
demandas de educación superior, tanto orientadas a su inserción en el mercado laboral
como a la formación de intelectuales de los movimientos sociales asociados a estas organizaciones;
c) creciente valoración por la diversidad cultural y la interculturalidad tanto
en el plano internacional como en la región, expresada tanto en constituciones, leyes y
normativas del sector educación, como en instrumentos internacionales.
Adicionalmente, cabe prever que los actores que impulsan estas modalidades de educación
superior continuarán solicitando a los gobiernos que: a) generen estadísticas sobre
acceso, permanencia y graduación de indígenas y afrodescendientes, b) que establezcan programas
de becas para estudiantes, plazas para profesores indígenas, fondos para investigación.
También es previsible que continúen convocando a las universidades convencionales a
reconocer y fortalecer la diversidad cultural y la interculturalidad como ejes transversales de
sus planes de estudio y modalidades de la vida universitaria. Es de prever que este accionar
poco a poco encontrará actitudes crecientemente favorables de parte de organismos gubernamentales
de la región, bilaterales e internacionales, fundaciones privadas e instituciones de
educación superior de la región y extraregionales.
El grado de desarrollo efectivo de todas las tendencias antes mencionadas dependerá en
buena medida de los avances que se logren en construir modalidades adecuadas de colaboración
entre las organizaciones sociales de estos pueblos, instituciones de educación superior,
agencias gubernamentales, fundaciones privadas y diversos sectores sociales de las sociedades
nacionales interesados proactivamente en el mejoramiento de la calidad de vida que estas
reformas implican.
Fuente: Daniel Mato (2007)
171
6. Compromisos de futuro
Durante los próximos años las posibilidades de desarrollo de América Latina y el Caribe
estarán ligadas a la capacidad de los diferentes países para encontrar soluciones a por lo menos
cinco desafíos fundamentales que requieren del concurso de los sistemas de educación superior:
• Elaboración de democracias políticas completas y estables;
• expansión de la ciudadanía en el marco de procesos sociales equitativos y cohesivos;
• desenvolvimiento de sistemas productivos sustentables, responsables ante el medio ambiente,
innovadores y competitivos en el contexto mundial;
• consolidación a escala regional y subregional de acuerdos de integración amplios, solidarios
y eficientes;
• constitución endógena de la modernidad como expresión racional y sistémica de la más
amplia gama de los derechos humanos y la multiculturalidad.
En concordancia con todas esas dimensiones de la transición hacia el progreso, enfrentando
las incertidumbres que generan las nuevas realidades a escala mundial, la reforma de las instituciones
universitarias debe ser una pieza relevante, asumiendo que la sociedad del conocimiento
es la sociedad de la enseñanza y el aprendizaje, de la amplificación de las posibilidades de
acceso a la educación superior y de la validación de los conocimientos a través de las funciones
de investigación, descubrimiento e innovación.
Sin embargo, el panorama diversificado, diferenciado y segmentado de la educación superior
latinoamericana y caribeña muestra, junto a aquellas universidades complejas que disponen
de un reconocimiento significativo, un extenso mosaico institucional incoherente, de calidad
despareja, regionalmente desequilibrado y de escasa cobertura, cuya reproducción inercial llevaría
al estancamiento y la vulnerabilidad, a la prolongación de la crisis y a la consolidación de
un escenario conservador en el que se acrecentarían de modo alarmante las dificultades de los
sistemas locales de enseñanza y conocimiento para atender los retos que plantea el desarrollo.
Es posible afirmar que la diversidad es el escenario real de los procesos educativos y que el
crecimiento de los sistemas, la ampliación de las propuestas institucionales y la flexibilización
de los métodos de enseñanza, son factores clave de democratización. Se trata de responder eficientemente
a la múltiple demanda de formación y procurar los beneficios de la generalización
de la educación superior de calidad, acercándola a los requerimientos de las distintas realidades
regionales y acrecentando la incorporación de los grupos sociales, étnicos y culturales desfavorecidos
y amenazados por la exclusión.
Se necesita una educación sensible a las características de los estilos, ritmos y capacidades de
los alumnos, lo cual impulsa a una organización compleja sensible al potencial de las particularidades.
Pero alcanzar efectivamente esos objetivos obliga a superar las características amorfas
y disfuncionales del paradigma de estratificación que ha prevalecido en el continente, donde
enclaves educativos de calidad se desenvuelven con frecuencia en entornos donde predomina la
apatía intelectual, la improductividad académica y una muy baja capacidad de innovación.
Con precisión se ha observado recientemente (UNESCO, 2005) que la enseñanza superior
se distingue de la primaria y secundaria no solo por la edad y nivel de sus alumnos, sino
172
también por sus vínculos consustanciales con las actividades de investigación dirigidas a la producción
de nuevos conocimientos. Sin la posibilidad de desempeñar esa función, restringiendo
sus metas a la transmisión rutinaria de destrezas probadas, a la certificación de estudios o a la
producción de titulaciones en serie, las instituciones de educación superior quedan reducidas
a la condición de centros de enseñanza terciaria, que son una mera prolongación de la docencia
primaria y secundaria. “La confusión semántica entre enseñanza superior y enseñanza terciaria
puede tener graves consecuencias en muchos países en desarrollo que, debido a una forma de
división del trabajo internacional, corren el riesgo de limitarse a promover una enseñanza de
tipo terciario en la creencia de que están promoviendo una enseñanza de tipo superior”. De ese
modo se produce un descaecimiento de la idea de universidad y se consolida aún más el adelanto
de los países industrializados en materia de investigación y del número de investigadores.
7. Ejes de la renovación estructural de los sistemas
No hay dudas de que los sistemas de educación superior atraviesan un momento histórico
de modificaciones estructurales que requieren reflexión, diálogo y controversia sobre sus
alcances y limitaciones. Un escenario tendencial diferente, que permita la resignificación de
las instituciones, especialmente las universitarias, demanda la definición de líneas alternativas
de acción y reformas explícitas que otorguen sentido a los cambios, en concordancia con los
contextos propios de cada experiencia nacional. Pero ellas no deben ser entendidas como un
simple agregado de novedades, sino como un entramado complejo que permita conjugar lo
permanente con lo original, que contraste lo tradicional con lo innovador y que constituya,
más que un incontrolado y caprichoso ejercicio de la imaginación, un trabajoso y paciente
accionar de la voluntad renovadora sobre las formas concretas de la realidad.
Las estructuras educativas inmutables no son funcionales a los requerimientos presentes y
futuros de las sociedades de la región. Abordar en términos progresivos una imagen prospectiva
de la educación superior en América Latina y el Caribe, implica resolver una extendida agenda
de tareas estratégicas que permitan el tránsito racional y consecuente hacia un escenario que
favorezca la eficacia social de los sistemas. En ese sentido, es incuestionable que la inflexión
necesaria debe reivindicar la idea de que:
... si se carece de instituciones de educación superior e investigación adecuadas
que formen una masa crítica de personas calificadas, ningún país podrá garantizar
un autentico desarrollo endógeno y sostenible, los países en desarrollo y los
países pobres no podrán acortar la distancia que los separa de los países desarrollados
industrializados (UNESCO, 1998).
Esa imprescindible pero postergada transformación de la educación superior demanda una
nueva generación de políticas sectoriales que respalde una plataforma positiva de objetivos
sensibles y articule una agenda de prioridades generales para cimentar la imprescindible articulación
de los sistemas:
• Satisfacer el incremento sostenido de la demanda social de educación superior, sin que ello
desvirtúe sus cualidades y niveles de exigencia , ampliando las políticas de equidad para el
ingreso e instrumentando mecanismos de apoyo a los alumnos que ayuden a su permanen173
cia y buen desempeño en los sistemas.
• Implementar nuevos modelos pedagógicos de masas que posibiliten conjurar los llamativos
índices de bajo rendimiento, rezago o fracaso estudiantil y, en consecuencia, atender a las
necesidades de contar con el mayor número posible de personas competentes destinadas a
mejorar el soporte cultural, técnico y científico de los países de la región.
• Atender al fomento de las idoneidades profesionales necesarias para un desempeño de la
función de enseñanza que propicie el mejor rendimiento en la elaboración de los aprendizajes,
formando profesores con conocimiento de las modalidades didácticas presenciales
o virtuales asequibles a los estudiantes, con capacidad para trabajar en espacios educativos
complejos donde actúan personas de disímiles procedencias sociales y circunstancias culturales.
• Aquilatar en la dinámica de los sistemas la diversidad que encierran las identidades nacionales
y sus expresiones colectivas, promoviendo enlaces con la modernidad, entendida
como creencia en la razón y en el reconocimiento de la pluralidad de las categorías culturales
como soporte de los derechos humanos y de la construcción de la ciudadanía
• Superar los agudos fenómenos de discriminación sociales y étnicos, comprendiendo la
gama de culturas nacionales y regionales en un contexto de pluralismo, capaz de posibilitar
la acogida de los pueblos indígenas, de los afrodescendientes y de las minorías lingüísticas
en una educación superior de calidad.
• Eliminar las conductas selectivas derivadas de códigos de exclusión o relegamiento fundados
en distinciones de género, emprendiendo particularmente medidas orientadas a incrementar
la participación de las mujeres en los niveles de conducción académica y gobierno
de las instituciones.
• Establecer una arquitectura institucional de los sistemas nacionales cuyo centro de gravedad
sean las universidades complejas, aquellas que disponen de la más reconocida acumulación
intelectual, cumplen funciones de enseñanza de grado y postgrado, investigación
y servicio a la comunidad en las principales vertientes del conocimiento, reuniendo de esa
manera atributos para la convergencia en el ambiente académico internacional.
• Reafirmar los principios constitutivos de la autonomía universitaria y la libertad académica,
vitalizando los procedimientos democráticos de gobierno y gestión, particularmente
en aquellas instituciones universitarias que han pasado a ser organizaciones de gran escala,
distinguidas tanto por el engrosamiento de sus actores académicos y burocráticos como
por la complejidad creciente de los procesos de elaboración de políticas y de toma de decisiones.
• Desactivar las mentalidades individualistas o corporativistas que subordinan las finalidades
generales de los establecimientos educativos superiores a los intereses particulares de enclaves
de grupos autoreferenciados, disminuyendo el compromiso académico con el servicio
público y obstaculizando el desenvolvimiento consistente de las responsabilidades de las
instituciones.
• Lograr una gradual transformación de los paradigmas académicos prevalecientes en la gran
mayoría de los organismos que componen los sistemas, incrementando la disponibilidad
de recursos científicos y propendiendo a la afirmación de una concepción de la vida universitaria
guiada por el principio de pertinencia, con metas de alto nivel académico ajustadas
a las exigencias del rigor ético, donde la asimilación, producción e irradiación del conoci
174
miento constituyan el factor dinámico preferencial de sus ámbitos de trabajo y de sus nexos
con la sociedad.
• Atender a las características de una etapa histórica donde el saber avanza y se reemplaza
continuamente, determinando que las disciplinas autosostenidas y las especialidades excluyentes
pierdan sentido, lo cual impone a los sistemas la necesidad de modificar los formatos
organizativos fundados en el linaje de las titulaciones profesionales clásicas, reforzando o
impulsando la promoción e institucionalización de nuevos campos plurales de naturaleza
interdisciplinaria, ordenados en áreas del conocimiento.
• Abandonar la oferta educativa centrada en el modelo estamental tradicional de profesiones
fragmentadas en destrezas singulares, claramente compartimentadas, sustentadas en saberes
privativos y pericias intransferibles, procurando resignificar los atributos de las profesiones
universitarias, alentar nuevas competencias y renovar los vínculos de los sistemas con el
mundo del trabajo.
• Instrumentar planes de estudio versátiles, encaminados a capacitar a los individuos para recorrer
itinerarios sostenidos de actualización o renovación de competencias, mediante la ampliación
de los programas de posgrado y educación continua que faciliten los aprendizajes permanentes.
• Articular relaciones e interacciones flexibles entre las esferas diversificadas de la educación
superior, buscando amortiguar las diferencias marcadas de su peso relativo, fomentando
finalidades académicas asociadas entre los componentes de los sistemas nacionales, tanto
en el nivel universitario como en lo que corresponde a la coordinación con los emplazamientos
de educación terciaria no universitaria.
• Desarrollar una visión integral del servicio a la comunidad, activando políticas de extensión
sustentadas en criterios de interacción, reciprocidad e intercambio con la sociedad,
identificando problemas, atendiendo demandas y desenvolviendo acciones que jerarquicen
la atención a los temas de la pobreza, la intolerancia, la violencia, el deterioro de las condiciones
ambientales y las distintas formas de padecimiento social.
• Superar los problemas de inequidad geográfica vinculados a los procesos históricos de excesiva
concentración institucional de la educación superior, buscando reducir el efecto
de la estratificación territorial, corrigiendo aquellas políticas de descentralización que,
mediante la poco exigente habilitación de nuevos organismos o subsedes de los ya existentes,
ofrecen formaciones de baja calidad en emplazamientos con recursos insuficientes y
calificación académica deficitaria.
• Contribuir al desenvolvimiento eficaz de las estructuras educativas nacionales desde los tramos
iniciales de la escolaridad básica, contribuyendo a perfeccionar la formación de los cuerpos
docentes, la especialización en las ciencias de la educación y la investigación educativa.
• Promover la inserción de los sistemas en la racionalidad de la revolución digital y aprovechar
de modo coherente con las exigencias del currículo la oportunidad que ofrece el
dominio y la utilización masiva de las nuevas tecnologías electrónicas de la información
y la comunicación, para facilitar las condiciones de aprendizaje y configurar alternativas
complementarias a los formatos presenciales clásicos.
• Establecer la opción de planes y programas de estudios con nuevos perfiles de las carreras,
cuya aplicación sustentada en una aproximación comprensiva al fenómeno de la ampliación
social del acceso, incorpore mayores componentes virtuales de aprendizaje electrónico
175
que influyan en el uso eficaz del tiempo disponible por parte de los alumnos trabajadores.
• Asegurar un marco normativo adecuado para la movilización de financiamientos que posibiliten
garantizar un funcionamiento acorde con las necesidades crecientes de los sistemas, especialmente
de sus componentes institucionales públicos, apuntando a resolver la contradicción
endémica entre las cada vez mayores responsabilidades sociales de la educación superior y el
repliegue de la inversión de recursos presupuestales y subsidios estatales en su desarrollo
• Revalorizar la dimensión internacional y regional de la actividad universitaria, jerarquizando
el papel de la cooperación y de los programas de colaboración académica, interinstitucionales
o intergubernamentales, renovando los enfoques conceptuales y los instrumentos
operativos orientados al relacionamiento multilateral y a la proyección exterior de
las comunidades académicas, mediante programas de articulación, convenios y consorcios
sustentados solidariamente en principios de complementariedad y beneficio mutuo.
• Promover la movilidad transfronteriza del personal académico y de los estudiantes, asegurando
un entorno de medios y estímulos laborales que permitan retener el capital humano
de los países, facilitando el retorno o la conexión permanente con los países de origen de
quienes han sido formados en el extranjero, a través del respaldo material a modelos residenciales
compartidos que permitan su circulación internacional.
• Dinamizar el avance hacia un espacio latinoamericano y caribeño del conocimiento, mediante
la confluencia de las redes académicas existentes o de posible creación en el continente
y el desarrollo de programas horizontales de fortalecimiento científico y tecnológico,
capaces de auspiciar la interacción en proyectos de trabajo comunes y la mejor utilización
de los recursos disponibles, favoreciendo así los procesos de integración económica, política,
cultural y educativa.
• Impedir el debilitamiento de las capacidades académicas endógenas, cautelando el impacto
de la globalización en los sistemas, promoviendo en los países nuevos enfoques e instrumentos
legislativos competentes para el control de la expansión transnacional del comercio
de educación superior y la regulación de su penetración indiscriminada, favorecida por la
acrecentada movilidad del capital y la tecnología.
8. La concertación de políticas de regulación pública y control ciudadano
de la calidad educativa
En cualquier especulación sobre un futuro escenario progresivo de la educación superior es
importante identificar la presencia de ciertas tendencias estructurales, enraizadas en los cambios
civilizatorios acaecidos en el siglo pasado, que se mantendrán en las próximas décadas
como variables dinámicas de los sistemas:
• La educación superior masiva se traducirá en mayores opciones al interior de los sistemas.
Atendiendo a que, más allá de su importante crecimiento, todavía es muy exigua la
cobertura social de las instituciones de la región, es previsible que en los próximos años
sea mayor la heterogeneización de las hechuras organizacionales destinadas a satisfacer el
crecimiento sostenido de la demanda agregada de educación superior, procurando nuevas
formaciones de grado, carreras cortas y programas a distancia conciliables con el trabajo,
176
modalidades de educación continua, mayor oferta de especializaciones y titulaciones de
posgrado.
• La virtualización de los medios educativos tenderá a crecer aceleradamente. Admitiendo que
ante el dominio de los nuevos instrumentos tecnológicos los ámbitos universitarios perderán
definitivamente su centralidad como proveedores privilegiados o monopólicos de información,
es posible pronosticar que su papel pasará a ser cada vez más esencial en la formación de personas
dotadas de las habilidades para seleccionarla, ordenarla, jerarquizarla, transformarla en
conocimiento y usarla de modo eficiente en todo el repertorio de competencias y pericias
distintivas de los ejercicios profesionales más variados y cambiantes que seguramente requerirán
las sociedades para ocupar puestos de importancia en los sectores públicos o privados.
Para contemplar esas dinámicas, los sistemas de educación superior en América Latina y el
Caribe muestran hoy una constelación de entidades atravesada por procesos de diversificación,
diferenciación y segmentación por lo general carentes de la coherencia y solidaridad social que exige
la expansión y democratización del acceso al conocimiento. Superar esa situación en un escenario
de desarrollo alternativo no implica necesariamente postular un modelo organizacional y académico
uniforme, de finalidades indiferenciadas para los sectores públicos o privados que integran los mismos
espacios sistémicos con las particularidades inherentes a sus respectivas misiones.
Buscando coadyuvar a la resolución de los problemas que pautarán el futuro inmediato de
la educación superior en América Latina y el Caribe, parece imprescindible movilizar la fuerza
democrática de la regulación pública y el contralor ciudadano para la implantación de orden,
coherencia y eficiencia en los sistemas. No se trata de postular un retorno inviable a los modos
tradicionales de concebir a las instituciones universitarias o de intentar reconstruir el imaginario
social que les aportó legitimidad en otras condiciones históricas.
El problema vigente es actualizar los enfoques conceptuales en correspondencia con el
imperativo de transformar las circunstancias objetivas prevalecientes en la realidad, para implementar
normas y condiciones dirigidas a animar la convergencia de experiencias y propósitos
de cada uno de los emplazamientos educativos, estableciendo criterios armónicos de calidad
y pertinencia sustentados en la conceptualización de la educación superior como un bien público
esencial para disponer de un saber democrático, lograr un aprovechamiento competitivo
del conocimiento, alcanzar las metas del desarrollo integral de las sociedades y contribuir a la
plena construcción de la ciudadanía.
En concordancia con esos propósitos amplios, justificados en la estimación de que la educación
superior debe ser factor catalizador del progreso de los países, el mejoramiento constante
de los mecanismos de evaluación y acreditación fundados en medios y recursos públicos dotados
de amplia legitimidad, puede ser un instrumento clave para el diseño e implementación
de políticas concertadas y proactivas, orientadas al logro de un cúmulo de beneficios ligados a
las responsabilidades de los sistemas:
• Consolidar o desarrollar políticas de evaluación que constituyan un acto de reflexión libre,
objetivo y participativo, para ofrecer a las sociedades rigurosos cuadros valorativos sobre la
condición real de las actividades universitarias y fundamentar las estrategias de cambio que
las comunidades académicas vislumbren como necesarias;
• mejorar sistemáticamente la calidad de la educación superior, entendida en un sentido
amplio como eficiencia de los procesos educativos, pertinencia social de las actividades aca177
démicas y búsqueda de la excelencia en el cumplimiento de las misiones institucionales;
• promover procedimientos y procesos que permitan a las instituciones la administración
confiable de sus desempeños, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de los fines y
objetivos que las fundamentan;
• otorgar garantías públicas sobre la validez de las titulaciones, mediante la armonización de
exigencias y el perfeccionamiento de los diseños curriculares correspondientes a las distintas
carreras y especialidades académicas;
• establecer pautas para la comparabilidad de la oferta educativa y el estímulo a la movilidad
académica, en contextos nacionales e internacionales, donde la educación superior ha expandido
su cobertura y diversificado sus formatos de prestación;
• desfavorecer mediante la regulación pública los emprendimientos de naturaleza puramente
comercial, carentes de las capacidades necesarias para supervisar y asegurar la calidad de
sus prestaciones educativas.
La resignificación de las universidades, institutos profesionales y centros de capacitación
técnica, como servicios públicos de fuerte compromiso social depende de sus capacidades para
procesar nuevos enfoques y reformas sustanciales que faciliten una imprescindible asistencia al
desarrollo sostenible y equitativo. Esta preocupación, aunque intermitentemente fue recogida
en impulsos retóricos de una multiplicidad de actores políticos, no formó parte de las prioridades
prácticas de la mayoría de las agendas gubernamentales dominantes en los años noventa.
No obstante, la amplia problemática que ella promueve para el devenir de las sociedades no
puede ser resuelta exclusivamente desde la intransferible responsabilidad de las instituciones de
educación superior y desde el amparo legítimo de sus estatutos autonómicos.
Particularmente para las universidades, la verificación de soluciones duraderas capaces de
sostener y explorar un escenario de futuro renovado, implica la construcción de más eficaces
ambientes de diálogo de los cuerpos dirigentes y las comunidades académicas con los gobiernos,
los sistemas políticos y las expresiones orgánicas de la sociedad civil, para disponer de
una masa crítica de nuevas opiniones e ideas que hagan posibles las acciones concertadas y los
consensos duraderos en torno al imprescindible esfuerzo de conjugar inteligencia, igualdad y
ciudadanía.
En última instancia son los Estados los responsables de promover, validar y defender los
marcos jurídicos de referencia para el desenvolvimiento de la educación superior, asegurando
entornos reguladores eficientes. En dicha perspectiva, es clara la importancia que puede asignarse
a la reorganización de las políticas públicas como soporte de una esfera de mediación
que sirva a un nuevo escenario de funcionamiento equilibrado de los sistemas, aunque los
resultados concretos de las políticas educativas están muy distantes de ser la expresión racional
y decisoria de las voluntades gubernamentales.
No hay que creer que el objetivo de las imprescindibles políticas públicas pueda ser resolver
los problemas desde la esfera estatal. Ellas pueden aportar medios y recursos legítimos,
proponiendo una nueva representación de los problemas, pero los dilemas de los sistemas de
educación superior solamente podrán ser resueltos con el concurso insustituible de los actores
que ocupan los recintos institucionales, mediante la autocomprensión de la magnitud de
sus responsabilidades sociales, la producción e implementación de estrategias renovadoras, la
gestión constructiva de sus conflictos y la participación en los propósitos elaborados en las
configuraciones autónomas de los espacios académicos y científicos.
178
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Capítulo 6
INTEGRACIÓN REGIONAL E
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Xiomara Zarur Miranda
Colaboradores*:
Galo Burbano López
Sylvie Didou Aupetit
Rafael Guarga
Lorna Parkins
Gabriela Siufi
* NOTA DE LOS EDITORES: Los textos completos de los colaboradores en su versión original están incluidos en el CD-ROM Tendencias
de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Contribuciones a los documentos síntesis, anexo a esta publicación.
También se encuentran en el sitio web de IESALC-UNESCO: www.iesalc.unesco.org.ve
181
1. Principales elementos del contexto relacionados con las dinámicas de
la internacionalización de la educación superior
Si bien un equipo de trabajo analiza en profundidad el contexto en que se desenvuelve la
educación superior, para este capítulo se toman algunos elementos que son referentes necesarios
para la comprensión de los fenómenos de la internacionalización de la educación superior
y dan sentido a los esfuerzos que se realizan por la convergencia, no sólo entre los países, sino
también de sus sistemas educativos.
En los últimos años, en forma creciente vienen ganando relevancia en la agenda de la educación
superior los temas relacionados con la importancia del conocimiento, la calidad y la
pertinencia, la responsabilidad social universitaria, la ética del conocimiento y la necesidad de
nuevos paradigmas para comprender y asumir la complejidad de las problemáticas globales y
locales en un contexto plagado de incertidumbres.
Los retos de la globalización, los desarrollos de las tecnologías de la comunicación y la información,
los avances sin precedentes en los campos de la ciencia y la tecnología, entre otros
que, sumados a la realidad latinoamericana de creciente injusticia social, pobreza y desigualdad
de oportunidades que replica también la educación superior, reclaman a las universidades otra
forma de concebir y de utilizar la producción de conocimiento científico, así como repensar de
manera urgente la formación de universitarios para asumir y superar sus realidades sociales.
No obstante, en América Latina y el Caribe este enfoque tiene poco de nuevo y la educación
superior siempre ha sido vista como actor estratégico para el desarrollo de los países de
la región y como factor de movilidad social, aunque se debe reconocer que ahora se afrontan
nuevas realidades y connotaciones diferentes de los procesos.
Sólo para referenciar, se enuncian algunas variables que marcan nuevos retos a la educación
superior:
• Fuerte crecimiento de la demanda de educación, especialmente de la educación superior
debido principalmente a la llamada economía del conocimiento. Tomando cifras de la
OCDE (Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo) se estima que hay
casi 100 millones de estudiantes, de los cuales, más de 7 millones cursan estudios en un
país distinto al de origen, y que en el 2003 el sector empleó 50 millones de personas y en
él se invirtieron 41 mil millones de dólares.
• Además de la ampliación de cobertura a través de los sistemas tradicionales de educación,
las innovaciones tecnológicas de los últimos años en los campos de la informática y la comunicación
que ha permitido el auge de la educación virtual que elimina muchas de las
barreras físicas entre el educador y el estudiante.
• También, algunos países han establecido o están estableciendo diferentes tipos de institucionalidad,
tales como acuerdos de franquicia de programas de educación superior, redes
de instituciones y de programas y diversidad de convenios. También, empresas de carácter
nacional o multinacional ofrecen de manera directa educación no formal e inclusive educación
formal titulada dando origen a sistemas con presencia de universidades estatales,
universidades privadas nacionales y universidades privadas extranjeras.
• Adicionalmente, se ha visto cómo instituciones públicas, que por tradición funcionan con re182
cursos del Estado, buscan alternativas de financiación ante la reducción de los aportes públicos.
A partir del establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995,
los expertos destacan entre los avances logrados en materia comercial, los siguientes: la expansión
del comercio internacional, la ampliación de un mayor número de sectores y temas
en relación con este comercio multilateral y la adopción de reglas que crean condiciones más
estables para las transacciones comerciales.
No obstante, el comercio de productos agrícolas y otros productos primarios, que es la
nota predominante en la región, no logra el mismo desarrollo y continúan presentes muchas
restricciones y distorsiones.
El comercio entre los países de América Latina y el Caribe favorece la diversificación de las
exportaciones y el funcionamiento de las pequeñas y medianas empresas. También son claras
las modificaciones de las normas y la voluntad política hacia la integración entre las naciones
del continente, como también, el surgimiento de organismos que la promueven, en especial, la
conformación de bloques subregionales, como el MERCOSUR, la CAN, y otras iniciativas.
Sin embargo, ante los retos de lograr una inserción internacional competitiva, puede afirmarse
que tales procesos de integración han resultado relativamente insuficientes para los fines
que se persiguen.
En materia de comercio internacional, durante la primera mitad de los años noventa el
comercio entre los países latinoamericanos se liberalizó a partir de los acuerdos alcanzados en
el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). En la segunda mitad de la
década de los 90, van ganando importancia los acuerdos comerciales con terceros países, como:
Canadá, Estados Unidos, Japón, la Unión Europea, China y otros países asiáticos; en materia
educativa, Australia emerge como un aliado importante para varios países de la región. Todos
estos acuerdos muestran el claro interés y orientación de la política comercial de América Latina
y el Caribe, lo que representa un gran desafío para los procesos de integración en la medida
que no se evidencia en la práctica, el carácter de socios principales entre países de la región.
Al respecto señala la CEPAL:
En disciplinas no comerciales pero relacionadas con el comercio (servicios, inversiones,
compras gubernamentales, propiedad intelectual), la cobertura de los
acuerdos intrarregionales es definitivamente deficitaria en comparación con los
acuerdos extrarregionales.
…Se ha producido una asimetría muy marcada entre los acuerdos bilaterales
y plurilaterales dentro de la región y los suscritos con países externos a ella,
especialmente con algunos del hemisferio norte. Los acuerdos extrarregionales
suponen compromisos más exigentes, mecanismos más vinculantes y una mayor
certidumbre jurídica que los suscritos a nivel subregional que, por lo tanto,
aparecen como menos exigentes en lo que respecta a las disciplinas y normas
comerciales y no comerciales.
La integración regional es necesaria, conveniente y urgente. A las razones que históricamente
se vienen argumentando para promoverla y que datan de hace muchas décadas, se agregan
otras exigencias derivadas de la globalización, que han demostrado la necesidad de alianzas
CEPAL. Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2005-2006 . Santiago de Chile, 2006, pág. 16
183
internacionales estratégicas para el desarrollo. Esta integración es posible y conveniente como
una estrategia para superar las reconocidas diferencias en el tamaño y desarrollo tanto económico
como social de los países de la región. Para avanzar hacia esta integración, es importante
promover la convergencia en torno a los temas prioritarios de los países latinoamericanos en
la perspectiva de mejorar el crecimiento y la competitividad, dando prioridad a la cooperación
regional en un marco de solidaridad.
La internacionalización de la educación es una realidad ante la cual las universidades han buscado
diferentes estrategias y que ahora afrontan los retos derivados de los Tratados de Libre Comercio
en el marco de los Acuerdos suscritos en la OMC que regula los intercambios comerciales entre las
naciones, el comercio de bienes industriales, agrícolas, los derechos de propiedad intelectual. En las
negociaciones del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios, la educación quedó incluida en los
12 servicios negociables, lo que implica considerar la educación como bien de mercado, en tanto se
le considera un gran negocio millonario, visión que se contrapone a la concepción de la educación
como bien público y que sigue presente en el ideario de la mayoría de los actores relevantes. Esta
nueva concepción, además de la tensión entre las concepciones de la educación como “mercancía” o
como “bien público”, trae consigo el nuevo dilema de “negociación” o “cooperación” en las relaciones
entre las instituciones educativas y entre los países.
1.1 La educación en la lista del Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS) y
regulado por la Organización Mundial de Comercio (OMC)
La inclusión de los servicios en las negociaciones del comercio internacional, como se mencionó
y que dio lugar al Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS) también referenciado
como GATS por su sigla en inglés, incluyó como es conocido, la educación en este
listado bajo el argumento que los gobiernos permiten a particulares su prestación, por lo que
es aceptado su tratamiento como servicio comercial.
En el AGCS los gobiernos se comprometieron a liberalizar progresivamente el comercio
de servicios y 32 países han adquirido algún compromiso relacionado con educación postsecundaria,
dos de ellos son latinoamericanos; los países que han presentado demandas sobre
educación superior son: Suiza, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Japón.
Con el fin de dimensionar las motivaciones del interés comercial por la educación, especialmente
la educación superior, Guarga presenta las siguientes cifras:
Los 12 servicios incluidos son: 1.- los prestados a las empresas (incluye: servicios profesionales, de informática y conexos, de investigación y
desarrollo, inmobiliarios, de arrendamiento o alquiler sin operarios, y una larga lista de otros servicios); 2.- de comunicaciones (incluye
servicios postales, correos, telecomunicaciones, audiovisuales y otros); 3.- de construcción y servicios de Ingeniería conexos (trabajos
generales de construcción para la edificación, trabajos generales de construcción para Ingeniería civil, armado de construcciones prefabricadas
y trabajos de instalación, trabajos de terminación de edificios, otros); 4.- de distribución (comprende: servicios de comisionistas,
servicios comerciales al por mayor, servicios comerciales al por menor, servicios de franquicia, otros); 5.- de enseñanza (comprende los servicios
de enseñanza primaria, servicios de enseñanza secundaria, servicios de enseñanza superior, servicios de enseñanza de adultos, otros
servicios de enseñanza); 6.- servicios relacionados con el medio ambiente (son los servicios de alcantarillado, servicios de eliminación de
desperdicios, servicios de saneamiento y servicios similares, otros); 7.- servicios financieros (todos los servicios de seguros y relacionados
con los seguros, servicios bancarios y otros servicios financieros, otros); 8.- servicios sociales y de salud (servicios de hospital, otros servicios
de salud humana, servicios sociales, otros); 9.- servicios de turismo y servicios relacionados con los viajes (hoteles y restaurantes,
servicios de agencias de viajes y organización de viajes en grupo, servicios de guías de turismo, otros); 10.- servicios de esparcimiento,
culturales y deportivos (servicios de espectáculos, servicios de agencias de noticias, servicios de bibliotecas, archivos, museos y otros
servicios culturales, servicios deportivos y otros servicios de esparcimiento, otros); 11.- servicios de transporte (Servicios de transporte
marítimo, transporte por vías navegables interiores, servicios de transporte aéreo, transporte por el espacio, transporte por ferrocarril,
transporte por carretera, transporte por tuberías, servicios auxiliares en relación con todos los medios de transporte, otros servicios de
transporte); 12.- otros servicios.
184
Puede hacerse una estimación primaria del mercado global del subsector de la educación
considerando que hoy se tienen unos 100 millones de estudiantes de grado
en el mundo y que para el 2020 se tendrán 125 millones. De ellos, hoy cursan en el
ámbito privado el 31.5% (Member States Unesco Questionnaire) con porcentajes
más altos en los países en desarrollo y más bajos en los países de Europa occidental.
Tomando un costo anual mínimo por estudiante de 1000 US$ (en Europa occidental
el costo es de 11,270 US$/est. año) se tendría hoy un mercado de no menos de
31,500 millones de dólares americanos, en el ámbito privado y en el mundo.
Los diferentes “modos” de prestación del servicio educativo presentan dinámicas de acelerado
crecimiento, especialmente el suministro transfronterizo, gracias a los desarrollos de
la informática y las tecnologías de información y comunicaciones. Los hasta hace pocos años
llamados “nuevos proveedores” hoy tienen más presencia y es cada vez más numerosa y variada
la oferta y el tipo de cursos. Igualmente, la adquisición de instituciones ya establecidas en los
países, ratifican el interés de los capitales por invertir en el “negocio de la educación superior”,
principalmente ante la expectativa de una creciente demanda en educación superior en la medida
que se continúe dando mayor valor a la formación, por el papel que juega el conocimiento
en los procesos productivos y en la competitividad, entre otros factores.
Las negociaciones en el marco del AGCS siguen su curso y existe una fuerte presión de
los países desarrollados por un pronto acuerdo. Sin embargo, frente al juego de intereses que
son característicos en estos tipos de acuerdos, en las negociaciones bilaterales o multilaterales
se tiene latente el riesgo de hacer concesiones en algunos sectores para obtener acceso en otros
considerados de mayor interés y es claro el poco valor estratégico que los países de la región
otorgan a la educación superior, a pesar de las declaraciones de su importancia.
Es necesario resaltar que el sector no ha permanecido impasible ante esta visión de la educación
superior y son numerosos los pronunciamientos, declaraciones, comunicados y muchas
otras formas de expresión que han utilizado diferentes actores para divulgar su posición y sus
argumentos sobre el tema, sin embargo, estas tesis no han tenido mayor acogida por parte de
los negociadores y los gobiernos de la región.
Sin pretender una relación exhaustiva de estas posiciones, se presentan algunos ejemplos
aportados por Guarga y Siufi en sus respectivos trabajos y coinciden ambos autores en tomar
como punto de partida la Conferencia Mundial de Educación Superior (CMES), convocada
por la UNESCO y realizada en París en 1998. Algunos de estos son:
- Los documentos resultantes de las deliberaciones en el marco de la CMES, tanto la “Declaración
Mundial sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción” y en el
“Marco de Acción Prioritaria para el Cambio y el Desarrollo de la Educación Superior”.
- Declaración conjunta (septiembre del 2001) de la Association of Universities and Colleges
of Canada (AUCC), en representación de 92 Universidades y Escuelas Universitarias,
públicas y privadas, sin ánimo de lucro, de Canadá; la American Council on Education
(ACE), en representación de 1.800 Universidades y Escuelas Universitarias acreditadas
en Estados Unidos; la European University Association (EUA), en representación de 30
Consejos Nacionales de Rectores y 537 Universidades individuales del continente europeo;
el Council for Higher Education Accreditation (CHEA), en representación de 3.000
Guarga, R. La educación superior y los acuerdos de la OMC. Parlatino, 24/10/06, Montevideo. pág. 2
185
Universidades y Escuelas Universitarias acreditadas, otorgantes de título, y 60 reconocidos
acreditadores de instituciones y programas de Estados Unidos.
- La “Carta de Porto Alegre” , acordada en el marco de la III Reunión Cumbre de Rectores
de Universidades públicas ibero-americanas realizada en Porto Alegre en abril del 2002.
- La Declaración de Bogotá del CXI Consejo Nacional de Rectores de la Asociación Colombiana
de Universidades (ASCUN) en el 2004.
- Los Ministros de Educación del MERCOSUR enfatizaron la definición de la educación,
como un bien social y de responsabilidad pública, cuya internacionalización y cooperación
internacional debe basarse en valores académicos y culturales.
Este es entonces el escenario en el cual se debe trabajar la convergencia de la educación
superior en la región para contribuir con los procesos de integración de América Latina y el
Caribe como bloque, propósito en el cual se mantiene el interés de los distintos actores latinoamericanos
y caribeños a pesar de las tensiones siempre presentes entre los países. Sobre el
punto, escribió Gabriela Siufi:
América Latina ingresa al siglo XXI en un punto de inflexión, donde la incertidumbre
prima sobre la certidumbre, en un escenario donde el sistema mundial
genera fuerzas contradictorias, tensiones, fricciones, dinámicas masificantes y
fracturas de diferentes variables y dimensiones.
Como región contamos con la proliferación de gobiernos democráticos con un
buen entendimiento, que comparten la creencia de una imprescindible aproximación
y un fortalecimiento entre las naciones latinoamericanas, pero aún no
hemos podido comprobar acabadamente la aplicación de esta idea en políticas
públicas coincidentes, orientadas solidariamente. Sabemos que algo se ha desarmado,
que hemos dejado atrás modelos de otras décadas, pero aun no hay
certeza de qué estamos construyendo, ni hacia donde.
La educación superior de la región, a pesar de varios esfuerzos iniciados a lo largo de la
historia de nuestros países, no ha alcanzado los desarrollos en convergencia obtenidos por otras
regiones; no obstante, las experiencias de Centroamérica y de los países del MERCOSUR se
constituyen en semillas a partir de las cuales se puede construir la integración de la educación
superior del continente para aprovechar las fortalezas y superar la multiplicidad de debilidades,
aún a pesar de la heterogeneidad de la educación superior de los países, de las problemáticas
de cada uno de ellos. Sin duda que los procesos de internacionalización se constituyen en una
valiosa estrategia para la integración y, tal vez, un motor para constituir un espacio regional
de educación superior, de allí la importancia de las políticas públicas e institucionales para su
promoción y aprovechamiento y el interés de organismos internacionales.
Es por ello el auge creciente de los convenios para intercambio académico, para desarrollar
programas conjuntos y/o de doble titulación, se organizan misiones al exterior en búsqueda
de acuerdos de cooperación, alianzas con universidades extranjeras y con todo ello y otras acciones
no incluidas en esta breve relación, se fortalece la internacionalización de la educación
superior. Sin embargo, como en toda magna tarea, quedan temas por resolver como la con-
Firmada como motivo de la III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Públicas
XXVI Reunión de Ministros de Educación de los Países del MERCOSUR, Bolivia y Chile Junio 2004, Buenos Aires, República Argetina
Siufi, G. (2007).Cooperación internacional e internacionalización de la educación superior.
Didou Aupetit, S, (2007).
186
fianza recíproca necesaria para estos acuerdos, las barreras burocráticas para la convalidación de
títulos y el otorgamiento de visas, entre otros temas.
2. Algunos referentes conceptuales para el abordaje del tema
El término cooperación internacional ha sido entendido de diversas formas a través de la
historia pero puede decirse que es la modalidad de relación entre países que persiguen un beneficio
mutuo para alcanzar un desarrollo óptimo de sus ciudadanos, y a través de la cooperación
se buscaba superar las dificultades que individualmente tiene cada nación para obtener estos
beneficios. Este término, que en sus comienzos tuvo un carácter asistencial, sufrió transformaciones
en las últimas décadas, y hoy se propone más como un acto de corresponsabilidad o
de “asociados”.
La cooperación internacional para el desarrollo cultiva los beneficios de la cooperación
para resolver problemas específicos, fomentar el bienestar y fortalecer las capacidades nacionales.
Es un instrumento que pretende establecer relaciones más justas entre los pueblos y situar a
las personas en el centro de todos los esfuerzos, para que cada ser humano pueda desplegar todas
sus potencialidades. Esta actividad trabaja sobre el acceso a la educación, a las condiciones
de salud, la satisfacción de necesidades básicas y el incremento de la participación ciudadana;
propicia un cambio de mentalidad y de actitud en nuestras sociedades dando paso al paradigma
de cooperación solidaria. Por tanto, la divulgación, la educación para el desarrollo y la
sensibilización son quehaceres centrales de la cooperación para el desarrollo, y es un escenario
en el que las universidades han empezado a participar activamente en los últimos años, en
colaboración con gobiernos locales, ONG e instituciones de la sociedad civil .
Los anteriores planteamientos sobre cooperación, como puede verse, se contraponen a la
globalización, que se define como el fenómeno que se extiende a expensas de la diversidad y
autonomía de los estados nacionales, de la identidad de las culturas, y sobre todo de las necesidades
humanas; con efectos económicos, sociales, geográficos y políticos; que innegablemente
afectan a la educación. La globalización, al igual que la mundialización, conlleva la idea de un
proceso de conformación de un único mundo a escala planetaria, donde la eficacia individual y
la competencia del mercado son los motores del progreso y del desarrollo, dejando en el camino
a los no competitivos. Ambos conceptos se guían por la búsqueda de intereses de beneficio
financiero o político propios sin ninguna autocrítica sobre las actuales pautas económicas y de
distribución de la riqueza en nuestras sociedades, reforzando las situaciones de desigualdad que
excluyen y dejan sin oportunidades a la mayoría de las personas.
La cooperación internacional universitaria como ámbito específico de la cooperación
internacional, se refiere al conjunto de actividades realizadas entre instituciones universitarias
que, a través de múltiples modalidades, implica una asociación y colaboración en temas de política
y gestión institucional; la formación, la investigación, la extensión y la vinculación para
el mutuo fortalecimiento y la proyección institucional; la mejora de la calidad de la docencia;
el aumento y la transferencia del conocimiento científico tecnológico; y la contribución a la
cooperación para el desarrollo .
Aunque, se debe tener en cuenta que luego de la denominada Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005) parecería
que la nueva tendencia mundial apunta a colocar nuevamente a los Estados como receptores principales de la ayuda internacional,
disminuyendo la participación de otros actores.
Sebastián, J. (2004). Cooperación e Internacionalización de las Universidades. Editorial Biblos.
187
La cooperación internacional universitaria permite una mayor interacción entre las instituciones
y sus comunidades académicas, se aprovechan mejor las capacidades con que cuenta
cada una logrando potenciar las fortalezas individuales, se establecen nuevas formas de integración
y de articulación, al tiempo que se promueve el trabajo en redes.
La internacionalización se concibe como una de las formas en que la educación superior
reacciona a las posibilidades y desafíos de la globalización. Es tanto un objetivo como un proceso,
que permite que las instituciones de educación superior logren una mayor presencia y
visibilidad internacional que le permita aprovechar los beneficios que están presentes en el exterior10.
Implica también, como señala Jane Knight: “el proceso de integración de la dimensión
internacional, intercultural y global en las metas, funciones (enseñanza/aprendizaje, investigación
y servicio) y en la entrega de educación superior”11.
Beneitone resalta que la internacionalización de la educación superior comprende los procesos
de movilidad tanto de investigadores, profesores, administrativos y estudiantes, que es
por lo general el punto de partida para emprender el camino de la internacionalización, por
tanto, la actividad que predomina en los procesos en la región. Incluye también la conformación
de redes de relaciones y programas interpersonales, interdepartamentales, interfacultades,
institucionales, tanto bilaterales como multilaterales, que contribuyen con los procesos de internacionalización.
Adicionalmente, también comprende la internacionalización del currículo
como una de las tareas más complejas de estos procesos, dadas las implicaciones institucionales
que tiene. Advierte por tanto, que la Internacionalización:
-Es una combinación de procesos cuyo efecto resulta en la mejora de la dimensión internacional
de la experiencia educativa universitaria.
-Es un proceso integrador y no un mero grupo de actividades aisladas.
-Es un proceso conciente y que requiere de políticas claras para su desarrollo exitoso.12
Y finalmente, la internacionalización solidaria puede entenderse como el conjunto de
acciones cooperativas con instituciones de otros países para el mutuo beneficio; para ampliar
las posibilidades de incrementar el conocimiento y el desarrollo en otras culturas; posibilidades
de acuerdos para el establecimiento de programas conjuntos de intercambio y movilidad que
incrementen el sentimiento de pertenencia a la región y enriquezcan la formación de los estudiantes,
docentes e investigadores en el marco de la integración latinoamericana y caribeña.
Lo anterior implica que la dimensión internacional que pretende incorporar la universidad
a sus tareas misionales debe integrarse a los propósitos de desarrollo estratégico de las instituciones
y de la sociedad latinoamericana y caribeña. De lo contrario, ingresar al mundo del
intercambio internacional sin estar alineados con los propósitos institucionales y con las necesidades
de la sociedad en una perspectiva de largo plazo, significa destinar recursos y esfuerzos
personales que tendrán muy bajo impacto y la dimensión internacional será considerada como
una tarea adicional y marginal, además de una carga financiera.
Así, la internacionalización solidaria se convierte en una actividad horizontal que puede
10 Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines (ANUIES). Cooperación, movilidad estudiantil e intercambio académico [en
línea]. XIV Reunión Ordinaria. Universidad de Colima. 3 y 4 de diciembre de 1999. Disponible en: http://www.anuies.mx/principal/
servicios/ publicaciones/documentos_estrategicos/coop/62.html
11 Knight, J.; De Witt, H. (2005). Disponible en: http://www.unesco.org/iau/internationalization/i_definitions.html. En inglés la definición
original y traducción libre al español.
12 Beneitone, P. 2008. La internacionalización del currículum, una estrategia para la competitividad de la universidad.
188
influir en las políticas públicas y en las institucionales, en la formación docente, en la oferta
educativa de pregrado, postgrado y la educación continua, en las actividades de proyección social,
vinculación con la sociedad o extensión; y muy especialmente en el papel que desempeñan
las universidades en la cooperación para el desarrollo.
Con relación a los anteriores planteamientos, es necesario advertir que el acento de la
internacionalización en nuestras universidades se orienta hacia la búsqueda de alianzas con
universidades de los países desarrollados, especialmente en Estados Unidos, Unión Europea,
Australia. También la movilidad de estudiantes y profesores muestra una marcada preferencia
por estas universidades. Lo anterior no tiene que dejarse de lado y focalizarse exclusivamente
a las relaciones con los países vecinos. Es tal vez la necesidad de lograr el justo equilibrio que
permita traer al continente los desarrollos logrados por los países desarrollados, al tiempo que
se establecen lazos de cooperación con los países latinoamericanos y caribeños.
3. La situación de la cooperación internacional y la internacionalización en
la educación superior de América Latina y el Caribe
Las relaciones de los científicos y profesores de una universidad de la región con sus pares
internacionales han sido históricamente importantes y siempre han tenido un fuerte impacto
en el desarrollo de la actividad científica y académica. Sin embargo, la dimensión internacional
en la educación superior adquiere ahora mayor relevancia con respecto al papel que se le daba
en décadas anteriores, entre otras razones, por los cambios del mercado de trabajo que exigen
habilidades y conocimientos diferentes como también un entendimiento más profundo de las
lenguas, culturas y métodos comerciales de otras regiones del mundo.
La cooperación hasta la década de los 60 y 70 entre los países se basaba en acuerdos de colaboración
para el intercambio cultural. Posteriormente, los esquemas de ayuda internacional y
“cooperación para el desarrollo” enfatizaron en algunas áreas de la ciencia y la tecnología, aunque
las universidades no desempeñaron un papel muy activo en la definición del contenido de
las acciones ni en su ejecución. El auge de la internacionalización de la educación superior empieza
a ser visible hasta el final de los años 80 y en los 90 adquiere dinámicas casi vertiginosas.
La internacionalización como objetivo permite que las universidades alcancen una mayor
visibilidad internacional y aprovechen los beneficios que derivan de esta presencia mundial.
Las transformaciones en las dinámicas económicas, sociales, culturales y políticas del contexto
mundial y, por supuesto también de América Latina y el Caribe, como es natural y ya se
ha expresado en este documento, tienen efectos en la educación superior de nuestros países.
La cooperación internacional universitaria se viene enfocando hacia el fortalecimiento de la
calidad y como una estrategia de apoyo para la creciente internacionalización de las actividades
académicas, sin dejar de lado la preocupación por la pertinencia de las instituciones que, por
lo general, se asocia de manera indisoluble con la concepción de calidad en América Latina y
el Caribe. Así, la cooperación internacional, que tradicionalmente se le miró como una fuente
de financiamiento externo pasa a ser considerada como un instrumento para la internacionalización
de la educación superior y un sector objeto de políticas públicas e institucionales, sin
que se tengan claramente definidas las prioridades regionales.
La tendencia es entender, cada vez más, a la cooperación internacional y la internaciona189
lización de la educación superior como un medio para el desarrollo institucional y como un
modo de complementación de las capacidades de las universidades que permita la realización
de actividades conjuntas y una integración con fines de mutuo beneficio. Y en tal sentido, el
siguiente texto de Beneitone resume tal planteamiento:
La internacionalización es la respuesta transformadora del mundo académico
ante la globalización. La universidad observa críticamente la globalización, se
apropia de sus aspectos positivos, recodificando los valores y tendencias que
apartan el sistema mundial del desarrollo humano efectivo para todos. Trasciende
el mercantilismo educativo y social, la competitividad dura, las relaciones
internacionales, a favor de la construcción de la Sociedad del Conocimiento
apoyada por una cooperación solidaria, horizontal, propiciando pertinencia, calidad,
equidad y accesibilidad.13
3.1 Los espacios de integración gubernamental y su importancia para la cooperación
internacional
Cada país se mueve en el contexto internacional con capacidades diferenciadas para aprovechar
las oportunidades que ofrece la globalización y es clara la tendencia a hacerlo a través de
bloques de naciones identificadas por intereses comunes; adicionalmente, cada país también
tiene una relativa habilidad para insertarse en estos bloques de cooperación.
Respecto de la cooperación internacional en materia de educación superior, la constitución
del Espacio ALCUE (América Latina y el Caribe-Unión Europea,)14, creado en noviembre del
2000 con la presencia de 48 Ministros de Educación que firmaron la Declaración de París, con
el objetivo de llegar a constituir el mayor espacio universitario del mundo: el Espacio Común
de Enseñanza Superior ALCUE. Si bien hasta el presente, la inclusión de los objetivos de este
Espacio en las políticas públicas no se han sentido en la mayoría de los países de la región,
tal vez exceptuando a los que integran el Comité de Seguimiento15, se debe reconocer su característica
estratégica como tarima para la construcción de políticas de cooperación entre los
bloques.
Es necesario destacar que con motivo de este Espacio, se plasmaron dos proyectos que
tuvieron alto impacto en términos de trabajo cooperativo de académicos y gestores de la educación
superior, que arribaron a puntos de encuentro para el entendimiento y armonización
de los sistemas. Los mismos fueron el Proyecto Alfa Tuning América Latina16 y el Proyecto
6x417.
Por otra parte, las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno deben
13 Op. cit.
14 Disponible en: http://www.alcue.net/uealc/portal/main/Home.do?lng=es
15 Para llevar a cabo las estrategias señaladas en la Declaración de París se creó un Comité de Seguimiento integrado por Francia y España,
por la Unión Europea, México y Brasil por América Latina y San Cristóbal y Nieves por el Caribe. En el año 2005, en la II Reunión de
Ministros de Educación de ALCUE (México), se sumaron a este Comité: Colombia y Nicaragua, por América Latina, Polonia y Portugal
por Europa y Jamaica por el Caribe.
16 El Proyecto Alfa Tuning América Latina convocó a 19 países latinoamericanos, representados por académicos de 190 universidades en 12
áreas del conocimiento. El propósito fue “afinar las estructuras educativas de América Latina”, principalmente en lo que refiere a la provisión
de los títulos y de los conocimientos, habilidades y niveles de comprensión de los egresados, identificar e intercambiar información
sobre competencias, mejorar la colaboración entre instituciones de educación superior para el mejoramiento de la calidad, efectividad
y transparencia.
17 En el Proyecto 6x4 participaron 52 universidades de 10 países europeos y latinoamericanos. Trabajó sobre seis profesiones en cuatro ejes
con la finalidad de proponer condiciones operativas que propicien una mayor compatibilidad y convergencia de los sistemas de educación
superior en América Latina y el Caribe y su comparación y acercamiento con los de la Unión Europea.
190
ser reconocidas como acontecimientos que promueven la integración y la cooperación, por el
papel central que han jugado en la formulación de lineamientos de políticas y programas específicos
para los países miembros, con un importante rol de organismos como la OEI. La pasada
Cumbre realizada en Montevideo 2006, dio cuenta de la voluntad política de los gobiernos de
avanzar hacia una cooperación iberoamericana más eficaz y profunda respecto de la educación
superior, pero también de las dificultades para concretar en un corto tiempo estas iniciativas.
En esta oportunidad, se acordó avanzar en la estructuración progresiva del Espacio Iberoamericano
de Conocimiento (EIC) como ámbito para promover la cooperación solidaria,
la mejora continua y el aseguramiento de la calidad y pertinencia de la educación superior, la
investigación y la innovación como fundamento para el desarrollo sostenible y la conservación
de la biodiversidad
en la región. Potenciar los esfuerzos y acciones que nuestros gobiernos y
redes de IES están desarrollando para la construcción de espacios multilaterales.
Como primera medida, para la puesta en marcha del EIC, se impulsa un Programa Cumbre de
Cooperación en materia de movilidad académica de estudiantes, que se sustente en criterios
básicos
de pertinencia, calidad y multilateralidad. La intención de los países latinoamericanos era que este
programa se concentrará en estudiantes de grado, pero al parecer se destinará a los de posgrado.
Respecto de la geopolítica y de la integración en América Latina, debemos destacar que
todos los países, de un modo u otro, están insertos en Bloques subregionales que tienen entre
sus objetivos la construcción de alternativas conjuntas respecto de los planos económicos, políticos,
productivos, financieros, administrativos, ambientales y sociales.
Entre los principales bloques subregionales podemos citar el TLCAN/NAFTA Canadá, Estados
Unidos y México), el Mercado Común Centroamericano (Guatemala, Honduras, El Salvador,
Nicaragua, Costa Rica), la Comunidad Andina (Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia), el Mercado
Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad del Caribe (CARICOM), la Alternativa Bolivariana
para América Latina y el Caribe -ALBA- (Nicaragua, Bolivia, Cuba, Ecuador y Venezuela),
la Unión de Naciones Sudamericanas, la Comunidad Iberoamericana de Naciones.
Muchos Estados forman parte de más de un bloque y esto a veces trae conflictos ya que deben
optar entre la pertenencia a uno u otro, pero sobre todo esta situación de multiplicidad de
espacios produce un desgaste de energías que quita fuerzas al proyecto global de una completa
integración latinoamericana.
Además, algunos espacios como el MERCOSUR y el Convenio Andrés Bello (CAB), incluyen
el aspecto educativo como componente esencial. Ambos procesos han impulsado la
renovación de las agendas nacionales, la promoción de programas a escala regional y la reformulación
de las prioridades en materia de integración educativa. Respecto del desarrollo de
la movilidad y la acreditación para la cooperación internacional universitaria, el MEXA18 y el
MARCA19 pueden citarse como experiencias significativas en el MERCOSUR Educativo.
Todos estos espacios de integración regional cobran relevancia si se tiene en cuenta
que en las negociaciones en el marco de la OMC, “el único caso en que está permitido
apartarse del trato de nación más favorecida en el marco del AGCS es
18 El objetivo del Mecanismo Experimental de Acreditación de carreras de Grado del MERCOSUR (MEXA) fue la validación de títulos de grado
universitarios entre estos países, la cual tiene carácter únicamente académico, no confiriendo per se derecho de ejercicio profesional. La
acreditación MERCOSUR fue voluntaria y sólo se aplicó a carreras que contaban con reconocimiento oficial en el país y que tenían
egresados. A la fecha están acreditadas por el MEXA un total de 60 carreras en los seis países participantes: 19 de Agronomía, 29 de
Ingeniería y 12 de Medicina.
19 Con base en lo desarrollado respecto de la acreditación, se decidió comenzar por el Programa de Movilidad Académica Regional para los cursos
acreditados por el Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras de Grado en el MERCOSUR (MARCA). El objetivo es fortalecer
las carreras acreditadas, fomentar la cooperación interinstitucional, y cumplir con el objetivo central de integración regional.
191
el de los países que sean miembros de acuerdos comerciales regionales.” 20
Si bien la labor realizada en cada uno de estos bloques deja enseñanzas y beneficios para
los países miembros, aun subsisten dificultades para consolidar el proceso de integración en la
mayoría de los mismos. En consecuencia, puede afirmarse que los desafíos pendientes para una
verdadera cooperación entre los países pasa por:
• la afiliación de una auténtica práctica de aprender a pensar en bloque, bregando para el
beneficio cooperativo y solidario,
• el impulso de mecanismos que atiendan la relación asimétrica entre los socios pequeños
y los grandes. La diferencias respecto de la dimensión de los países y de sus sistemas de
educación superior en América Latina y el Caribe debe ser un factor a tener en cuenta,
• la resolución de diferentes tipos de trabas burocráticas (otorgamiento de visas, eliminación
de tasas aduaneras, actualización de estatutos laborales otorgamiento de matrículas profesionales,
reconocimiento de estudios, etc.),
• y fundamentalmente el surgimiento de un auténtico sentimiento de ciudadanía latinoamericana
y caribeña.
3.2 Las agendas de cooperación internacional universitaria
Existen marcos de acuerdo que han fijado planes de acción y propuestas de cooperación
para los próximos años en América Latina:
La Declaración Mundial Sobre la Educación Superior en el Siglo XXI: Visión y Acción
y el Marco de Acción Prioritaria para el cambio y el desarrollo de la Educación Superior
aprobado por casi la totalidad de los países del mundo. Y las actividades iniciadas por UNESCO,
y especialmente en la región por IESALC, como resultado de esta Conferencia.
El Espacio Común de Educación Superior ALCUE/UEALC, avalado por Cumbres de
Jefes de Estado y Reuniones de Ministros de Educación, que con un horizonte a 2015 se plantea
como estrategias de desarrollo: el conocimiento mutuo y la comparabilidad eficaz para el
reconocimiento de estudios, títulos y competencias; la movilidad de estudiantes y profesores,
el trabajo en redes de cooperación e intercambio entre instituciones para el avance científico,
tecnológico y cultural; la garantía de calidad; la visibilidad del proceso de construcción del
espacio y la definición de fuentes de financiamiento claras para el desarrollo de programas.
Con una orientación similar la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
ha reafirmado el compromiso de “avanzar en la creación de un Espacio Iberoamericano
del Conocimiento (EIC) conducente a la transformación de la educación superior y articulado
en torno a la investigación, el desarrollo y la innovación.” Asimismo, en la última Conferencia
Iberoamericana de Educación, realizada en Julio 2007 en Chile, se firmó la Declaración
de Valparaíso, en la que los ministros reiteraran la importancia de continuar avanzando en la
estructuración del EIC, dando seguimiento a la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB),
la OEI y el Consejo Universitario Iberoamericano (CUIB), a lo establecido por la hoja de ruta
diseñada por los altos responsables de educación superior de los países iberoamericanos, con
especial atención a la materialización de un programa de movilidad académica y reformulación
del Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED).
20 Secretaría de la OMC.(1999). Introducción al Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
192
Por otra parte y respecto del establecimiento de políticas estatales, los Programas de Cooperación
Cultural y Educativa, constituyen acuerdos marco entre dos países que abarcan
todas las áreas de la educación y la cultura, generados a partir de propuestas presentadas por
los gobiernos, con el objeto de formalizar y fortalecer las acciones de cooperación bilateral21.
En este entorno también se establece el reconocimiento de títulos y diplomas que hasta el nivel
medio es prácticamente automático entre los países latinoamericanos.
Por último, la multiplicidad de convenios interinstitucionales firmados en el marco de la
autonomía de cada universidad latinoamericana, definen acciones y programas de cooperación
que abarcan desde la participación en proyectos conjuntos, el intercambio de estudiantes, docentes
e investigadores y el acuerdo de reconocimiento de materias o créditos.
Como se desprende de lo descrito, una parte importante de las manifestaciones y propósitos
fijados por los diferentes actores, se orientan en la misma dirección, en el sentido de
vigorizar la cooperación internacional universitaria, así como en las modalidades en que debe
ser realizado este acrecentamiento.
No obstante, los diversos estudios sobre cooperación internacional e internacionalización
de la educación superior en los países latinoamericanos, indican que las actividades, proyectos
y programas no están insertos de forma acabada en políticas regulares y prácticas de implementación.
Han existido mayores avances en términos declarativos que la realización de acciones
concretas. A esta situación se agregan las serias dificultades para evaluar los resultados de los
programas de cooperación en funcionamiento, debido a la falta de informes y estudios de
impacto sobre estos procesos.
3.3. Movilidad
3.3.1. Reconocimiento de estudios y convalidación de títulos para la movilidad en
América Latina y el Caribe (ALyC)
Uno de los principales instrumentos que contribuye a promover la movilidad de las personas
entre los países de ALyC y que ayudaría a una cooperación horizontal entre las naciones
del continente es el reconocimiento de títulos y estudios. Este aspecto es vital para la internacionalización
de la educación superior regional y una medida que contribuiría a la concreción
del Espacio Latinoamericano de Educación Superior; además, podría también a hacer más
atractivas las instituciones de la región entre los nacionales de cada país para un intercambio
primero latinoamericano con relación a otras opciones que no pueden quedar del todo excluidas,
pero que resultan finalmente más costosas que un intercambio entre los países de la
región.
21 Esos programas se realizan en el marco de los Convenios y Cooperación Educativa y se aprueban en el contexto de las reuniones de
Comisión Mixta entre países que se celebran periódicamente. Las propuestas de programas educativos incluyen: el intercambio de docentes,
alumnos e investigadores; el acceso a documentos y estructuras de los sistemas educativos de los países; las becas para estudiantes,
docentes e investigadores para la realización de estudios de grado y postgrado en el otro país, difusión cultural, intercambios artísticos,
ferias y festivales; entre muchos otros.
193
La convalidación de grados y títulos en América Latina
En América Latina y el Caribe, el tema de la convalidación de diplomas ganó paulatinamente
relevancia en los discursos políticos y académicos, conectado con los de movilidad,
diversificación institucional y acreditación de la calidad. Su creciente visibilidad se debió tanto
a las estrategias de organismos latinoamericanos e iberoamericanos de integración educativa
como a los programas de internacionalización de la educación superior impulsados por las
asociaciones y redes universitarias, nacionales o regionales y las acciones de las mismas universidades.
Muchos organismos latinoamericanos o iberoamericanos de integración educativa insertaron el
mejoramiento de los procesos de transferencia y convalidación de créditos y grados en sus prioridades
de acción. Por ejemplo, la Declaración Final de la Segunda Reunión de Ministros de Educación
del Espacio Común Unión Europea- América Latina y el Caribe, celebrada en la Ciudad de México
los días 14 y 15 de abril de 2005, incluyó entre las estrategias de construcción de este espacio para
2015, propuestas concernientes a la definición de títulos conjuntos, al uso de las acreditaciones para
agilizar los procesos de reconocimiento y a la capitalización de experiencias referidas a la definición
concertada de créditos comunes22. Por su parte, redes institucionales como la Red de Macrouniversidades
de América Latina o la Asociación de Universidades del Grupo Montevideo diseñaron
programas de intercambio estudiantil que contemplaban el reconocimiento de periodos de estudio
cursados afuera. Finalmente, asociaciones como el Consejo Nacional de Rectores en Colombia23
opinaron que la falta de claridad en materia de reconocimiento de títulos y grados debía ser superada
si se pretendía consolidar la circulación de estudiantes.
Por ende, gran parte de la reflexión regional sobre la convalidación de créditos y de grados está
vinculada con análisis de la movilidad estudiantil y de la circulación de competencias: según las
fuentes, entre 130 y 146.000 estudiantes de América Latina y el Caribe están matriculados fuera24
mientras la migración profesional asciende a 1.606.674 personas (Dumont y Lemaître, 2005). Es
de suponer que ambos universos crecerán a mediano plazo, a raíz de las estrategias de atractividad
de la mano de obra altamente calificada, impulsadas por países desarrollados que sufren un déficit
de capacidades humanas en áreas estratégicas para su desarrollo, así como del creciente diferencial
de sueldos y de condiciones de trabajo ofrecidos en la región y en los países desarrollados.
Otro elemento que explica que esas cuestiones estén ganando relevancia es la instalación
de proveedores transnacionales en la región, ocasionando situaciones inéditas en ámbitos que
22 “7.4. Impulsar la comparabilidad de la educación superior, prioritariamente en las áreas temáticas donde ya existe un trabajo previo relacionado
con titulaciones 7.5. Fomentar el establecimiento y el adecuado desarrollo de programas coordinados de movilidad de estudiantes,
investigadores y profesores y personal técnico y de gestión, a través de becas y ayudas que impulsen esa movilidad en condiciones de
equidad y de igualdad de oportunidades, y en el marco de acciones conjuntas que transciendan las relaciones bilaterales y que contemplen,
en su caso, el reconocimiento de los estudios 7.6. Promover el establecimiento y la adecuada gestión de programas que fomenten
la creación de mecanismos y redes de cooperación e intercambio entre instituciones de educación superior y sus cuerpos académicos, en
particular el desarrollo de estudios y títulos conjuntos 7.7. Promover el uso compartido de las tecnologías de información y comunicación
en los programas y acciones del Espacio Común 7.8. Impulsar la creación de mecanismos de evaluación y garantía de la calidad de la
educación superior en los países donde no existan, basados en criterios comparables y en códigos de buenas prácticas 7.9. Promover el
conocimiento mutuo de los sistemas nacionales de evaluación y acreditación de programas educativos e impulsar su reconocimiento entre
los distintos países.” (UEALC, Declaración de México, abril 2005).
23 Ver en Colombia, por ejemplo, el documento del Consejo Nacional de Rectores, Hacia una internacionalización de la universidad con
sentido propio, publicado el 22 de octubre de 2003, pp 24 y ss.
24 Los datos publicados recurrentemente por la UNESCO y la OCDE (en particular en las reportes anuales Education at a glance y en los
anuarios estadísticos de la UNESCO) acerca de los estudiantes en situación de movilidad corroboran incrementos continuos en su número,
en los últimos 15 años, incluso en América Latina y El Caribe. Así, la OCDE registra 146 000 estudiantes de la región inscritos
en una institución ubicada en su zona y la UNESCO alrededor de 130 000 como móviles en el mundo. Disponible en: (http://stats.uis.
unesco.org/unesco/TableViewer/tableView.aspx.) en 2003-2004” (Didou, 2007).
194
cubren desde la habilitación de las instituciones hasta la revalidación de los diplomas y títulos
(Didou y Jokivirta, 2007; UNESCO, 200425). Si bien lo anterior no implica que esos tópicos
tengan la misma centralidad en América Latina y el Caribe y en las instancias centrales de la
UNESCO, la problemática está mencionada, cada vez con mayor frecuencia, en artículos y en
libros que vierten sobre la internacionalización de la educación superior (Acosta de Valencia,
2004; Pugliese y Siufi, 2005), la expansión de una oferta de títulos conjuntos y la integración
de espacios educativos comunes, intra-regionales (en América Central, por ejemplo) o extraregionales
(como ALCUE).
En ese contexto, uno de los objetos que causa mayor preocupación en América Latina es el
aseguramiento de la calidad de la formación, certificada vía un diploma y sujeta a convalidación.
Esa inquietud es cuanto más profunda en la medida que no existe en la región ninguna
red especializada, del tipo NARIC/ENIC o MERIC, que sirva para cimentar una confianza
mutua con base en una información fidedigna sobre los contenidos de los planes y programas
y el perfil de las calificaciones. Esto explica que, en la región, se suela considerar que las
instancias más adecuadas para asegurar la credibilidad pública de los títulos son las agencias,
nacionales o regionales, de acreditación.
El Acuerdo Regional de Convalidación de Estudios, Títulos y Diplomas de
Educación Superior en América Latina y el Caribe promovido por UNESCO
La UNESCO, desde hace varias décadas, promovió los Convenios regionales de convalidación
de Estudios, Títulos y Diplomas de educación superior. En América Latina y el Caribe,
el Acuerdo fue firmado por 18 países el 19 de julio de 1974, en la Ciudad de México. De este
número de países, 13 pertenecen a la región y otros cinco son de otras zonas geográficas.
Los países de ALyC que lo suscribieron son: Panamá, México, Chile, Venezuela, Colombia,
Cuba, El Salvador, Ecuador, Brasil, Surinam, Nicaragua, Perú y Bolivia. Además, entre los países
firmantes se encuentran: Países Bajos, Santa Sede, Slovenia, República de Macedonia, Serbia y
Montenegro. Argentina nunca adhirió este Convenio, en tanto que Brasil y Chile lo firmaron pero
posteriormente lo denunciaron y se reduce así el número de países participantes a 11. Por tanto, este
instrumento que podría aportar en forma importante para la integración y la internacionalización
de la educación superior de la región, no alcanza amplia cobertura en los 33 países.
Los propósitos de este Acuerdo son:
• Permitir la mejor utilización de los medios de formación de la región,
• asegurar la mayor movilidad de profesores, estudiantes, investigadores y profesionales dentro
de la región
• allanar las dificultades que encuentran al regreso en sus países de origen las personas que
han recibido una formación en el exterior
• favorecer la mayor y más eficaz utilización de los recursos humanos de la región con el fin
de asegurar el pleno empleo y evitar la fuga de talentos atraídos por países altamente desa-
25 El debate se centra en la cuestión de la garantía de la calidad y en la necesidad de proporcionar una protección al consumidor frente a
proveedores o “fábricas de diplomas” poco fiables. El valor de los títulos o diplomas otorgados y su aceptación por el mercado de trabajo
suscitan inquietudes adicionales en los estudiantes, los empleadores, el público en general y la propia comunidad docente. El principal
problema de política sigue estribando en saber cómo pueden los proveedores con fines de lucro y los proveedores transfronterizos tradicionales
de educación superior contribuir al programa de desarrollo de un país en desarrollo y no debilitarlo. (UNESCO, 2004:9).
195
rrollados. 26
De esta manera, la UNESCO adelantó una iniciativa precursora de los actuales espacios
universitarios y ofreció una importante plataforma para la movilidad de profesionales
y de estudiantes. Suponía una armonización gradual de los sistemas educativos en la región
al tiempo que se superaba el trámite de convenios bilaterales o de grupos pequeños
de países para resolver la compleja situación de la convalidación de títulos y el reconocimiento
de estudios parciales.
No obstante, este Acuerdo no especificó los requisitos para la convalidación y tampoco
discriminó entre el reconocimiento con fines académicos del licenciamiento para el ejercicio
profesional, lo que al final se ha convertido en una traba para su aplicación. Sobre este último
asunto, fue más preciso el Convenio Andrés Bello de integración educativa, científica, tecnológica
y cultural, del cual forman parte: Bolivia, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, España,
México, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela, en una modificación adelantada en noviembre
de1990, estableció en su artículo 5, que:
Los Estados miembros reconocerán los diplomas, grados y títulos que acrediten
estudios académicos y profesionales expedidos por instituciones de educación
superior de cada uno de ellos, a los solos efectos de ingreso a estudios de postgrado
(especialización, magíster y doctorado). Estos últimos no implican derecho al
ejercicio profesional en el país donde se realicen.27.
Para analizar la situación, la UNESCO ha promovido varias reuniones. En 1992, en una
reunión conjunta, los cinco comités regionales y el Comité Intergubernamental para la convalidación
de diplomas analizaron la pertinencia de aprobar un convenio universal sobre el
reconocimiento de estudios y diplomas de educación superior. Ante la falta de consenso, se
concluyó la continuación de los Acuerdos Regionales y se produjo un instrumento normativo
de carácter menos vinculante: la Recomendación internacional sobre la Convalidación de los
Estudios, Títulos y Diplomas de Enseñanza Superior, aprobada durante la 27° reunión de la
Conferencia General de la UNESCO (noviembre de 1993) (UNESCO, 2004:25).
Posteriormente, durante la 10ª Reunión Ordinaria del Comité Intergubernamental realizada
en París, del 29 al 30 de septiembre de 1998, los países contratantes presentaron balances
de las aplicaciones regionales del Convenio. En esa ocasión, el informe de América Latina y El
Caribe presentó las barreras que se resumen a continuación:
• La falta de información sobre los estándares y los procedimientos vigentes para reconocer
los estudios y los títulos, derivados de las modificaciones de las legislaciones sobre acreditación
de las carreras, en la década de los 90.
• La diversidad de las normativas relativas a convalidación y la falta de criterios comunes para
efectos académicos y para la autorización del ejercicio profesional.
• La carencia de datos comparables, confiables y actualizados sobre dispositivos de convalidación.
• La ausencia de tablas de equivalencias para sustentar una equiparación de títulos y créditos,
basada en normas y criterios.
26 Disponible en: (http:// portal.unesco.org/es/...&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html)
27 Disponible en: http://www.convenioandresbello.org
196
• La creciente diversificación de las instituciones en la región, la cual dificultaba considerablemente
la comparabilidad y legibilidad de los títulos.
• La falta de mecanismos confiables de acreditación en algunos países.
Como problemas de funcionamiento de la estructura a cargo de la implementación del
Acuerdo, subrayaron:
• La escasa participación de las instituciones de educación superior en el Comité.
• La inexistencia de mecanismos de coordinación entre el Comité, las IES y las autoridades
gubernamentales.
Por su parte, algunos de los delegados de los países28 consideraron como obstáculos relevantes:
• La insuficiente divulgación del Acuerdo, de su normatividad y condiciones de cumplimiento.
• La escasez de recursos económicos, técnicos y administrativos para operarlo.
• La no reciprocidad en el reconocimiento de títulos entre países de la región y países industrializados
y más precisamente, el trato desigual otorgado a los profesionales así como la
tendencia a reconocer el valor académico del título más que su valor profesional.
• El bajo volumen de información mutua sobre ejercicio profesional, colegiación profesional,
acreditación y sistemas educativos.
Ante ese panorama, el Comité Intergubernamental formuló una serie de acciones tendientes
a mejorar la operación del Acuerdo Regional:
• Intensificar el intercambio de información: propuso generalizar el cuestionario elaborado
por México para recolectar datos estandarizados, crear una red de centros nacionales de
reconocimiento, de acreditación y de evaluación, para compartir y diseminar experiencias,
diseñar páginas web de los centros nacionales de reconocimiento y del Comité con el fin de
comunicar indicadores actualizados, recopilar información sobre los estándares aplicados
en cada país para regular el otorgamiento de grados académicos y las prácticas profesionales
en la educación a distancia. Sugirió asimismo encargar al IESALC la coordinación de
una base regional de datos sobre aspectos legales e información estadística relacionada con
los procesos de reconocimiento para efectos académicos y profesionales.
• Generalizar los sistemas de evaluación y de acreditación: indicó que era necesario fortalecerlos
e incorporar sus insumos en los procesos de reconocimiento. Responsabilizó
al IESALC de la producción de estudios comparativos sobre experiencias de evaluación
y de acreditación para identificar similitudes y diferencias así como un estudio
de factibilidad acerca de la preparación de tablas de equivalencias. Sugirió realizar por
medio del Secretariado un estudio comparativo sobre estándares existentes y prácticas
relacionadas con el reconocimiento para efectos académicos. Responsabilizó finalmente
a las delegaciones que acudieron a la Reunión convocada por la UNESCO en 1998
de la difusión de los acuerdos.
• Estandarizar la terminología: con base en la edición de un glosario por parte del Secretariado,
para su distribución a las instancias encargadas del reconocimiento, pretendió
28 Además de un informe de la Secretaría, los siguientes países presentaron informes: Colombia, Cuba, Ecuador, México, Perú, Surinam,
Venezuela, Argentina, Costa Rica. Participaron además observadores de Chile, Jamaica, Las Bahamas, República Dominicana y representantes
de asociaciones universitarias: Organización Universitaria Interamericana y Asociación de Universidades Grupo Montevideo,
más IESALC . Disponible en: (http://www.iesalc.unesco.org.ve/sid/Listapart(1).pdf )
197
fomentar el uso de un léxico de amplia aceptación.
• Producir un estudio comparativo sobre diferencias de régimen y de tratamiento en cuanto
a habilitación oficial de instituciones, planes y programas de estudio, grados, certificados
y diplomas, bajo la coordinación del Secretariado y con la colaboración de los organismos
nacionales responsables.
• Adoptar medidas que permitan hacer transparentes las estructuras curriculares y los contenidos:
invitó a promover la adopción por el Comité del Suplemento al diploma, presentado
por la UNESCO en 1994 y auspiciar su aplicación por las IES de la región.
• Incrementar las acciones conjuntas con las Cátedras UNESCO y la Red UNITWIN para
llevar a cabo iniciativas en materia de educación superior.
• Fomentar que los países que no hayan suscrito la Convención de la Haya29 lo hagan para
agilizar sus procedimientos legales en materia de reconocimiento de estudios.
Casi diez años después de estas recomendaciones, la situación es la siguiente:
- En relación a la generación y acopio de información comparada sobre la acreditación y
los sistemas de convalidación, el IESALC coordinó la producción de reportes nacionales
y, en su caso, regionales sobre la acreditación por una parte30 y los requisitos de homologación
de títulos, por la otra31. En cambio, el diseño y alimentación de una base de datos
estadísticos cuya responsabilidad le había sido asignada es una tarea por cumplir. También
quedan pendiente: la integración de un estudio comparativo sobre diferencias de régimen
y de tratamiento en materia de habilitación oficial, encomendado al Secretariado, así como
una difusión más constante de los acuerdos concertados en la UNESCO, por parte de los
comités regionales.
- Con respecto de la normalización de los vocablos utilizados, el IESALC confeccionó un
glosario de términos de educación superior, consultable en línea (http://www.iesalc.unesco.
org.ve/general/glosario.asp). Avanzó así en la producción de definiciones estandarizadas
de conceptos como convalidación32, pero ese trabajo no ha modificado los hábitos nacionalmente
anclados, en cuanto a designación de procesos. El IESALC está, desde finales del
2006, impulsando la confección de otro glosario dentro del proyecto Mapa de la Educación
Superior (http://www.iesalc.unesco.org.ve/noticias/Mapa_ALC.htm). No obstante dichos
esfuerzos para la “mutualización” de una terminología, no se han asentado denominaciones
29 Los países de América Latina y el Caribe que han firmado la Convención de la Haya, del 5 de octubre de 1961, son Antigua y Barbados,
Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, El Salvador, México, Panamá, San Cristóbal y Nieves, Surinam y Venezuela (Didou, 2007).
30 Los autores de los estudios sobre acreditación de la educación superior en América Latina son los siguientes. Para Argentina, Norberto
Fernández Lamarra; Bolivia, Ramón Daza Rivero; Brasil, María Susana Arroza Soares; Chile, María José Lemaitre; Colombia, Alberto
Roa Varelo; Cuba, Ministerio de Educación Superior; Ecuador, Jaime Rojas Pazmiño; México, Hugo Aréchiga; Paraguay, Haydée Jiménez
de Peña; Perú, Hugo. L Nava; República Dominicana, Roberto Reyna Tejada; Uruguay, Rodolfo Lémez y Venezuela, César Villaroel.
Varios seminarios regionales sobre el tema estuvieron organizados por el IESALC en Argentina, Colombia, Guatemala, Perú, República
Dominicana. Disponible en: (http://www.iesalc.unesco.org.ve/)
31 Los autores de los estudios sobre reconocimiento de títulos y grados, a escala nacional o internacional son: en Argentina, Juan Carlos
Pugliese; en Bolivia, Ramón Daza y Álvaro Padilla, en Brasil, Christiane Martins Romeo; en Chile, María José Lemaître; en Colombia,
Jorge Hernán Cárdenas et al; en Cuba, Ángel Romero Fernández et al.; en Guatemala, Juan Alberto Martínez; en Guyana, Una Paul; en
Honduras, Lea Azucena Cruz; en México, Salvador Malo; en Nicaragua, Elmer Cisneros; en Panamá, Vielka de Escobar; en Paraguay,
Carmen Quintana de Horak; en Perú, Ministerio de Educación; República Dominicana, Manuel Herrasme; en Uruguay Carlos Romero
y en Venezuela, César Villaroel. Disponible en: (http://www.iesalc.unesco.org.ve/)
32 La definición propuesta por ese glosario del término “Convalidación” es la siguiente: “Proceso mediante el cual una institución universitaria,
aplicando sus propias reglamentaciones, los convenios internacionales y las disposiciones nacionales, acepta como válidas las
asignaturas o créditos cursados y aprobados por el estudiante en otra institución de este mismo nivel, con base en la correspondencia
entre la calidad de créditos y el contenido de las asignaturas a convalidar”. Fuente: Bello, Rafael E. y Almonte, Gladys. (comps).(2001).
Glosario sobre Educación Superior, Ciencia y Tecnología. Subsecretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. República
Dominicana.”. Disponible en: http://www.iesalc.unesco.org.ve/general/glosario.asp
198
de uso común al respecto.
- En cuanto a aseguramiento de calidad, los dispositivos de acreditación se han multiplicado
en la región pero, como lo han subrayado los estudios temáticos, no siempre sirven de referentes
para agilizar y racionalizar los procesos de convalidación de diplomas extranjeros,
siendo más bien sus intereses focalizados en el aseguramiento de la calidad de los diplomas
provistos por sus instituciones en su país. Contribuyen poco a reducir el alto grado de
heterogeneidad entre los dispositivos de convalidación, los cuales, en ALyC siguen siendo
muy diferentes unos de otros en cuanto a organismos responsables, a exigencias, a toma de
decisiones y a plazos de respuesta, constituyéndose su diversidad en un factor que desalienta
la movilidad y provoca desconcierto e incertidumbre entre los estudiantes.
- Por su parte, el uso de documentos tipo Suplemento al Diploma no se ha concretado en
relación al Convenio. Documentos de esa índole han sido elaborados en proyectos pilotos
o en iniciativas sub e interregionales sobre armonización de sistemas de educación superior
y concertación de criterios para la convalidación de créditos y de grados, en carreras específicas.
Entre esos, se destacan los proyectos 6 x 4 (Fortes, 2007)33 y Tuning –América Latina
(Cetina, 2007; González et al., 2004). Más allá de esas iniciativas circunscritas, temporalmente
y a escala regional, las calificaciones adquiridas y los contenidos de los diplomas
siguen siendo poco legibles y escasamente transparentes.
- Finalmente, las modalidades de trabajo conjunto entre las Cátedras UNESCO, las redes
UNITWIN y las instancias a cargo tampoco están establecidas con claridad, en torno al
interés mutuo de las contrapartes involucradas.
Algunas semanas después de la reunión de septiembre de 1998, la UNESCO reiteró la
importancia de los Convenios, en la “Declaración Mundial sobre la Educación Superior en el
Siglo XXI: visión y acción”, promulgada por la Conferencia Mundial el 9 de octubre de 1998,
en París, Francia. En su artículo 15 se acordó, “Poner en común los conocimientos teóricos y
prácticos entre los países y continentes”; en el inciso C, se consignó:
Habría que ratificar y aplicar los instrumentos normativos regionales e internacionales
relativos al reconocimiento de los estudios, incluidos los que atañen a la
homologación de conocimientos, competencias y aptitudes de los diplomados, a
fin de permitir a los estudiantes cambiar de curso con más facilidad y de aumentar
la movilidad dentro de los sistemas nacionales y entre ellos.
Conforme con dicho inciso, en el artículo 11 de su apartado III referente a Acciones que
deberán emprenderse en el plano internacional, la UNESCO incluye entre ellas la promoción
de la movilidad estudiantil, mediante un apoyo a los comités encargados de la aplicación de
los Convenios regionales34.
33 El análisis integral de los perfiles de egreso, por un lado, identifica los aprendizajes específicos que dan identidad a la profesión-carrera y,
por otro, identifica los aprendizajes genéricos o transversales en la familia de profesiones y, en algunos casos, a otra familia de profesiones.
Los niveles en la descripción de la profesión pueden ser (…) [generales], con fines de reconocimiento de los estudios complementarios o
parciales en otras instituciones de educación superior. (Fortes, 2007:93).
34 Artículo 11. La UNESCO y otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que actúan en el campo de la educación
superior, los Estados mediante sus programas de cooperación bilateral y multilateral, la comunidad universitaria y todos los interlocutores
interesados de la sociedad deberán promover la movilidad universitaria internacional como medio de hacer progresar el saber y de
compartirlo, a fin de instaurar y fomentar la solidaridad, principal elemento de la futura sociedad mundial del saber, inclusive mediante
un fuerte apoyo al plan de trabajo conjunto (1999-2005) de los seis comités intergubernamentales encargados de la aplicación de los
convenios regionales sobre la convalidación de estudios, diplomas y títulos de enseñanza superior, y por medio de una acción cooperativa
en gran escala, con particular acento en la cooperación Sur-Sur, las necesidades de los países menos adelantados y de los pequeños
Estados, que o carecen de establecimientos de educación superior o tienen muy pocos. (UNESCO, 1998. Disponible en: http.//www.
unesco.org/education/educprog/wche/declaration_spa.htm)
199
Posteriormente, la UNESCO continuó con el análisis de la aplicación de estos Acuerdos y
entre los recientemente realizados se mencionan:
- First Global Forum, París Francia, 17-18 octubre de 2002
- CMES+5, París, 23-25 junio de 2003
- Second Global Forum, París, 26-28 junio 2004
- 33 Conferencia General de la UNESCO, París, 2005
En América Latina y el Caribe, el IESALC organizó reuniones, para preparar la propuesta
de modificaciones al texto de 1974 del Acuerdo Regional. En las sesiones realizadas en Bogotá,
Colombia, en noviembre 2005, coordinó la producción de un “Borrador de propuestas y
recomendaciones formuladas al tenor de la Reunión Convenio Regional de Convalidación de
Estudios, Títulos y Diplomas de Educación Superior en América Latina y El Caribe realizada
en Bogotá, noviembre de 2005”. En las consideraciones generales, el documento sugiere reformas
al texto de 1974, con el doble propósito de enmendarlo y de adaptarlo a las circunstancias
actuales. Las principales recomendaciones fueron:
− Una redefinición más estricta del ámbito de competencias del Acuerdo, en torno a su aplicación
exclusiva a la prosecución de estudios académicos. La propuesta pretende resolver
una situación en la cual, en numerosos países de la región, la convalidación del título sirve
a la vez de certificación para el ejercicio profesional.
− El establecimiento de “términos que permitiesen efectivamente su comparabilidad”, dado que el
texto de 1974 no los precisaba “excepto por la vía de declaraciones genéricas relativas a planes de
estudio, capacidades desarrolladas fuera de la universidad o instituciones de educación superior. El
convenio carecía además de mecanismos y criterios para establecer o al menos declarar las equivalencias.”
(IESALC, 2005:1).
Los aspectos específicos de la propuesta se resumen en los siguientes puntos:
− Diferenciar el reconocimiento académico y la autorización para el ejercicio profesional,
“haciendo énfasis en el reconocimiento académico y dejando el desarrollo del tema del
ejercicio profesional para un acuerdo diferente, sin dejar de reconocer los avances que se
han experimentado en esta materia” (IESALC, 2005:2).
− Especificar los efectos del reconocimiento académico, en “la movilidad estudiantil, la continuidad
de estudios, la formación de postgrado, y con la movilidad académica para ejercer
la docencia en el nivel terciario, de acuerdo a las normativas locales, así como para promover
la investigación científica y tecnológica y el acceso a áreas de saber no desarrolladas
localmente” (IESALC, 2005:3).
− Otorgar una atención prioritaria “al reconocimiento mutuo de las competencias y logros
educativos alcanzados y de las certificaciones de estudios parciales” (IESALC, 2005:4),
incorporando las nociones de estándares de desempeño y perfil de competencias, “estableciendo
procesos de convergencia a nivel de los países miembros estableciendo las competencias
mínimas necesarias que serían deseables y esperables de los profesionistas y graduados,
señalando los estándares de desempeño sobre los cuales deberían ser certificados y
acreditados por las respectivas agencias formadoras” (IESALC, 2005:5).
− Acrecentar la legibilidad y transparencia de los títulos y certificaciones, “mediante un sistema
que permita que los títulos oficiales se acompañen de aquellos elementos de información
que garanticen la transparencia acerca del nivel, contexto y contenido de las enseñan200
zas y las competencias certificadas por cada título. En relación con la comparabilidad de los
estudios parciales, en el nuevo proyecto, se plantea la definición, diseño y establecimiento
de un sistema de asignación de créditos, aplicable por todos los Estados contratantes sin
abandonar los sistemas nacionales” (IESALC, 2005:5).
− Consolidar la participación de las agencias de acreditación en el aseguramiento de calidad,
con el fin de contribuir a la instauración de una “fe pública” en el reconocimiento, vía el
CRALC (IESALC, 2005:6).
− Ante la creciente complejidad de la coordinación de la educación superior en la región,
propone la instalación de:
(a) un observatorio de la educación superior de la región.
(b) una instancia de coordinación de las agencias de acreditación y aseguramiento de calidad
de los países miembros.
(c) la promoción de los términos del convenio y las iniciativas que surjan de las reuniones
periódicas de los países miembros (IESALC, 2005:7).
Dicha propuesta fue examinada durante la 12° Reunión Ordinaria del Comité Intergubernamental,
celebrada en El Salvador, en abril de 2006, en la cual participaron, además de integrantes
de la UNESCO en París y del IESALC, representantes de los siguientes países: Argentina,
Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras, El Salvador, México, Panamá, Perú y Paraguay.
Los cambios acordados al texto de 1974 por los participantes de la reunión se tradujeron en
propuestas de modificación a 26 apartados de los 21 artículos y considerandos introductorios,
en la inserción de 7 nuevos y en la anulación de 1 (relativo al ejercicio profesional), quedando
igual la redacción de los restantes 16.
Entre los cambios propuestos por el Convenio, los más significativos están organizados en
torno a los siguientes ejes:
• Propone la adopción de mecanismos de conversión pertinentes para la equiparación de
estudios, específicamente del Sistema de Créditos Académicos de América Latina (SICA)
y del Complemento al Título (CAT), elaborados en el marco del Programa 6x4 – art. 2,
ii35. Las ventajas y usos de ambos mecanismos están precisados en el primer compromiso
de realización inmediata, incluido como nuevo en la versión revisada del Convenio.
• Compromete a promover una convergencia con base en la definición de perfiles profesionales
y de competencias acreditadas (art. 6)
• Implica la consolidación de programas de movilidad y el desarrollo de programas académicos
integrados de postgrado e investigación.
• Involucra centralmente los organismos de acreditación en la certificación de conocimientos,
competencias y experiencias, “en la legibilidad y transparencia de las certificaciones, diplomas,
títulos y grados académicos otorgados por las universidades e instituciones de educación superior
de los países miembros del Convenio para facilitar su Reconocimiento”, en la definición de
35 Las tareas que se llevaron a cabo en los grupos de trabajo tuvieron la finalidad de proporcionar la información, el análisis y las recomendaciones
sobre los aspectos y elementos necesarios para desarrollar un Sistema de Créditos Académicos para América Latina en armonía
con el ECTS europeo. En el primer año, a partir del análisis y comparación del sistema de créditos o mecanismos para cuantificar los
estudios que se utilizan en las instituciones participantes y en sus países se definió un sistema de créditos común para las instituciones
participantes que sirvió de base a la propuesta del SICA. Adicionalmente se elaboró la propuesta de un documento complementario al
título, CAT, que se está experimentando en las instituciones participantes del proyecto. (Malo, 2006:5).
200
“sistemas y mecanismos de evaluación y acreditación de sistemas y de programas que puedan
ser reconocidos por todos los Estados contratantes” (apt ii.c, Art.2.) y en el aseguramiento de
calidad. Los incorpora a los mecanismos y órganos de aplicación del Convenio (art.8).
• Precisa quiénes son los usuarios del Convenio (estudiantes, graduados, docentes e investigadores
en vez de estudiantes y profesionales), con la subsiguiente restricción del ámbito
de aplicación del convenio al “ejercicio de labores académicas de enseñanza o de investigación
en la educación superior” y a la continuación de estudios (art. 1, Definiciones).
• Duplica el número de reuniones del Comité Regional - una vez al año (art.11).
• Restringe los límites territoriales de aplicación del Convenio a los países de América Latina
y El Caribe, abriendo su firma y ratificación a esa zona (art.14).
• Redefine las nociones de educación media superior, educación superior y estudios parciales
y especifica las de graduados, titulados y movilidad estudiantil.
• Introduce nuevos principios de funcionamiento del Convenio (transparencia, calidad y
confianza mutua) y le añade una dimensión ética (no discriminación por motivos de
nacionalidad, género, raza, religión, condición social, orientación sexual, ideología o capacidad
especial).
Actualmente, esa propuesta está siendo examinada por los países de la región.
Reconocimiento de estudios, convalidación de títulos y libre tránsito de
personas en los procesos de integración económica subregional en América
Latina y el Caribe
Históricamente, para reconocer mutuamente los títulos y los grados con fines de ejercicio
profesional o de prosecución de estudios, los países de América Latina firmaron, además de los
convenios multilaterales antes citados, acuerdos bilaterales. Esos se referían específicamente la
convalidación o se insertaban en acuerdos de cooperación cultural o educativa más generales.
Lo corrobora, por ejemplo, el caso de Colombia: de 48 acuerdos de ese tipo, sólo 12 son específicos
(en: http://www.mincomercio.gov.co/econtent/home.asp).
A partir de los 90, conforme con una dinámica de apertura económica y de integración
subregional, los acuerdos comerciales contuvieron también disposiciones sobre libre tránsito
de los recursos humanos altamente calificados, comercio transfronterizo de servicios educativos
y prestación de servicios profesionales. Para alentarlos, advirtieron que la convalidación de
competencias y de diplomas universitarios para fines de ejercicio profesional no debía servir de
pretexto para limitar las oportunidades de ejercicio profesional afuera. Un repaso a los acuerdos
notificados por países de América Latina a la OMC corrobora que, en los últimos 12 años,
los siguientes acuerdos atendieron esa situación.
Los principales acuerdos sobre la materia notificados a la OMC, se relacionan a continuación36:
- Acuerdo México –Costa Rica, 1ero de enero 1995: Capítulo IX, “Principios generales
sobre el comercio de servicios, artículo 9-13 : reconocimiento de títulos y otorgamiento de
licencias profesionales.
- Acuerdo México-Nicaragua, 1ero de Julio 1998: Tercera parte Comercio de Servicios,
36 Disponible en: http://www.wto.org
202
Capítulo X, Principios generales sobre el Comercio de Servicios, anexo al artÍculo 10-12,
servicios profesionales.
- Acuerdo México-Guatemala, 15 de marzo 2001, México-Honduras, 1ero de Junio
2001, Honduras y El Salvador, 15 de marzo 2001: Capítulo X, Comercio transfronterizo
de servicios, artículo 10-12, otorgamiento de permisos, autorizaciones y licencias y
anexo sobre servicios profesionales.
- México-Japón, 1ero de abril 2005: Capítulo 8, Comercio transfronterizo de servicios,
artículo 104, otorgamiento de Licencias y certificación.
- Chile- Canadá, 5 de Julio 1997: Tercera parte, Inversión, servicios y asuntos relacionados,
Capítulo H, Comercio transfronterizo de servicios, articulo H10, otorgamiento de licencias
y certificados.
- Chile- Estados Unidos, 1ero de enero 2004: Capítulo 11, comercio transfronterizo de
servicios, artículo 11.9, reconocimiento mutuo.
- Chile- República de Corea, 1ero de abril 2004: Parte III. Inversiones, servicios y asuntos
relacionados, Capítulo 11, otorgamiento de licencias y certificados.
- Costa Rica-Canadá, 5 de Julio 2007: Parte III, servicios e inversiones, artículo VIII.3.
Servicios.
Esos acuerdos económicos contemplan como mecanismos y condiciones de reconocimiento
y de suministro de información, sea canales tradicionales, sea la elaboración de normas o
criterios comunes con relación a diferentes aspectos. En el caso del Acuerdo México-Chile,
suelen englobar las siguientes dimensiones:
a) educación: acreditación de escuelas o de programas académicos; b) exámenes:
exámenes de calificación para la obtención de licencias, inclusive métodos alternativos
de evaluación, tales como exámenes orales y entrevistas; c) experiencia:
duración y naturaleza de la experiencia requerida para obtener una licencia; d)
conducta y ética: normas de conducta profesional y la naturaleza de las medidas
disciplinarias en caso de que los prestadores de servicios profesionales las contravengan;
e) desarrollo profesional y renovación de la certificación: educación
continua y los requisitos correspondientes para conservar el certificado profesional;
f ) ámbito de acción: extensión y límites de las actividades autorizadas; g)
conocimiento local: requisitos sobre el conocimiento de aspectos tales como las
leyes y reglamentaciones, el idioma, la geografía o el clima locales; y h) protección
al consumidor: requisitos alternativos al de residencia, tales como fianza,
seguro sobre responsabilidad profesional y fondos de reembolso al cliente para
asegurar la protección a los consumidores.37
Para dar seguimiento y cumplimiento a sus obligaciones, las partes vinculadas por cada
Acuerdo constituyen un Comité ad hoc, “integrado por las siguientes autoridades e instituciones
gubernamentales y no gubernamentales: a) para el caso de El Salvador: la Dirección
Nacional de Educación Superior del Ministerio de Educación; b) para el caso de Guatemala:
la Universidad de San Carlos de Guatemala y la Asamblea de Presidentes de los Colegios Profesionales;
c) para el caso de Honduras: la Universidad Nacional Autónoma de Honduras y la
Federación de Colegios Profesionales Universitarios de Honduras; y d) para el caso de México:
37 Disponible en: (http://www.wto.org)w
203
la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública” o bien convocan a
dependencias gubernamentales competentes o a colegios y asociaciones profesionales (Acuerdos
México-Costa Rica y México-Nicaragua).
Entre las iniciativas subregionales de integración comercial en América Latina con
incidencias en los mecanismos de convalidación de títulos de educación superior, destaca
el Mercado Común de Sur (en aplicación desde el 29 de noviembre 1991). MERCOSUR
(Fernández Lamarra, 2004; Stubrin, 2007) agrupa a Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay más Chile, Bolivia, Perú y Venezuela como asociados. Resalta también el North
American Free Trade Agreement (NAFTA) entre México, Estados Unidos y Canadá que
entró en vigor el 1° de enero de 1994 (Barrow, Didou y Mallea, 2003). Por su parte, el
Consejo Presidencial Andino –entre Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela– en
su XIII Reunión realizada en Carabobo (Venezuela), en 2001, encomendó a “la Comisión
de la Comunidad Andina que adopte, en una reunión ampliada con los Ministros
de Educación, antes del 31 de diciembre del 2001, una Decisión para la armonización y
simplificación de procedimientos de convalidación de títulos y diplomas profesionales, así
como de estudios superiores.” 38
Tanto NAFTA como MERCOSUR prohíben toda forma de discriminación por razones
de residencia y nacionalidad entre los socios. No obstante, han sido diferentes sus
estrategias para paliar la falta de información en relación a los contenidos certificados
por un grado, para aminorar la consecuente suspicacia que acarrea y para controlar tendencias
proteccionistas particularmente pronunciadas en los países más desarrollados de
la región y en las asociaciones profesionales con tradiciones consolidadas de colegiación
y regulación39.
El artículo 10-12 “Otorgamiento de licencias y certificados” del capítulo X “Comercio
transfronterizo de Servicios” de NAFTA elimina todo requisito de nacionalidad o residencia
permanente y en su anexo correspondiente, establece “procedimientos para el reconocimiento
de la educación, experiencia y otras normas y requisitos que rigen a los prestadores de los
servicios profesionales”. Recomienda la constitución de comités tri-nacionales para facilitar el
reconocimiento la elaboración de normas y criterios. A la fecha, una reciprocidad de condiciones
no ha sido lograda, salvo en algunas profesiones, y su logro es dudoso, principalmente
entre México y Estados Unidos, debido a las asimetrías en los procesos de acreditación y de
certificación profesional.
Las siguientes son las disposiciones sobre reconocimiento en el TLCAN:
Quinta Parte. Capítulo XII. Artículo 1210 - Otorgamiento de Licencias y
Certificados.- Cuando una Parte revalide, de manera unilateral o por acuerdo
con otro país, la experiencia, las licencias o los certificados obtenidos en el territorio
de otra Parte o de cualquier país que no sea Parte:
a. nada de lo dispuesto en el Artículo 1203 (trato de NMF) se interpretará en el
38 Disponible en: (http://www.comunidadandina.org/documentos/actas/valencia.htm)
39 El Estado, en su afán hiperregulatorio restringe el ejercicio profesional de extranjeros egresados de otros países y encuentra en los colegios
profesionales un fuerte aliado promotor de políticas protectivas y restrictivas a la competencia externa. Incluso los títulos de extranjeros
graduados en un país (ej. México y Argentina) absurdamente no habilitan al ejercicio profesional en el territorio donde se han formado
(Del Bello y Mundet , s.f.; 4-5).
204
sentido de exigir a esa Parte que revalide la educación, la experiencia, las licencias
o los certificados obtenidos en el territorio de otra Parte; y
b. la Parte proporcionará a cualquier otra Parte, oportunidad adecuada para demostrar
que la educación, la experiencia, las licencias o los certificados obtenidos
en territorio de esa otra Parte también deberán revalidarse, o para negociar o
celebrar un arreglo o acuerdo que tenga efectos equivalentes.
El Anexo 1210.5 se aplica a las medidas adoptadas o mantenidas por una Parte relacionadas
con el otorgamiento de licencias o certificados a prestadores de servicios profesionales.40
En MERCOSUR, la Reunión de Ministros de Educación inició actividades en 1991 y el
Sector Educativo hizo lo propio en 199241. En 1998, la XIV Reunión de Ministros aprobó un
Memorando de Entendimiento en el cual consideró el diseño del Mecanismo Experimental de
Acreditación de Carreras (MEXA)42.
MEXA es un procedimiento que acredita carreras en Medicina, Ingeniería y Agronomía
mediante el establecimiento de comités de pares regionales y la aplicación de los parámetros
comunes de calidad definidos por las Comisiones consultivas de expertos, en las instituciones
de educación superior de los países miembros de MERCOSUR que así lo soliciten.
El Capítulo IV del Memorando de Entendimiento sobre la implementación de MEXA,
prevé que, si bien la acreditación de una carrera de grado no faculta automáticamente a sus
egresados a ejercer profesionalmente en otro país de la zona, sí obliga a los estados partes a
reconocer el título como de grado universitario. Más allá de sus repercusiones sobre los procesos
de acreditación nacional en determinados países (por ejemplo, Argentina), de su extensión
desde su puesta en operación desde 2003 a 24 carreras de agronomía, 25 de Ingeniería
y 19 de Medicina (Landinelli, 2007:6) y de la incorporación de otras 4 carreras al proceso de
acreditación (arquitectura, enfermería, odontología y veterinaria), es de remarcar que no todas
las expectativas iniciales fueron cumplidas: si bien la validación del mecanismo posibilitó
la puesta en marcha de un programa de movilidad, entre los estudiantes pertenecientes a las
carreras acreditadas en la región, de alcances numéricos todavía reducidos, su contribución al
mejoramiento de los procesos de convalidación de títulos es objeto de congratulaciones pero
también de dudas:
La libre movilidad de profesionales entre los países del área de integración fue un
motivo fundamental en la gestación del MEXA-MERCOSUR. Los directivos
de asociaciones profesionales de nivel nacional y sus redes o confederaciones
regionales supusieron que la acreditación por parte del grupo internacional iba
a facilitar el reconocimiento de los títulos por parte de los países participantes.
Sin embargo, los diplomas académicos reconocidos por los gobiernos implican
la habilitación para el ejercicio de las profesiones respectivas. La obtención del
reconocimiento estatal en otro país es un trámite administrativo y académico
arduo e inseguro. (Stubrin, 2007:47).
40 Disponible en: http://www.ftaa-alca/sitemap_s.asp
41 Disponible en: (http://www.me.gov.ar/spu/guia_tematica/ENCIU/enciu_mercosur.html)
42 En ese marco, los ministros de educación de los países del MERCOSUR, junto con los de Bolivia y Chile, firmaron en 1998 el «Memorando
de Entendimiento sobre la implementación de un mecanismo experimental de acreditación de carreras para el reconocimiento
de títulos de grado universitario en el Mercosur», que estableció el diseño de un Mecanismo Experimental para el desarrollo de las actividades
relacionadas con la Evaluación y la Acreditación Universitaria (MEXA). (Villanueva, 2004. Disponible en: http://www.rieoei.
org/rie35a05.htm).
205
De allí que: “La pequeña escala de los logros alcanzados y el tiempo invertido evidencian
que la construcción, mediante la lógica académica, de una confianza recíproca es mucho más
trabajosa de lo que se suponía” (ibid.).
Finalmente, cabe recalcar que un acuerdo económico internacional tuvo incidencias en la
trascendencia de la problemática de la convalidación en la región. Cuando la Organización
Mundial de Comercio (OMC) incluyó la educación superior entre sus servicios después de
la Ronda de Doha (Qatar, 2001) de negociaciones sobre el Acuerdo General sobre Comercio
de Servicios (AGCS), recomendó a sus miembros adoptar procedimientos de armonización u
otros, firmar convenios o tomar decisiones en forma autónoma para resolver las trabas detectadas
en cuanto a reconocimiento mutuo de títulos y grados43:
Disposiciones sobre Reconocimiento OMC/GATS: PARTE II. Artículo VII
– Reconocimiento: Los Miembros podrán reconocer la educación o experiencias
obtenidas, los requisitos cumplidos o las licencias o certificados otorgados
en un determinado país. Ese reconocimiento, que podrá efectuarse mediante
armonización o de otro modo, podrá basarse en un acuerdo o convenio con el
país en cuestión o podrá ser otorgado de forma autónoma.44
Tanto la multiplicación de acuerdos bilaterales clásicos de convalidación de estudios
como la inclusión de disposiciones sobre el reconocimiento de credenciales educativas en
acuerdos de integración económica firmados por países de la región o la posición de la
OMC indican que el asunto, sobre todo con fines de ejercicio profesional, es sensible en
América Latina y El Caribe: lo es por la heterogeneidad intrínseca entre los sistemas (Pachiana
y Villanueva, 2005); lo es asimismo por sus impactos en la circulación de recursos
humanos (profesionales y estudiantiles) y en los procesos de integración subregional, y por
sus resonancias en ámbitos como la protección del consumidor de servicios profesionales
y los derechos de los estudiantes.
3.3.2. Redes y asociaciones de educación superior
Existen muchos estudios sobre redes académicas y científicas que muestran sus orígenes,
significado, importancia, diversidad, temática, alcance, etc., la mayoría se limita a una suerte
de inventario de las redes y asociaciones que funcionan en la región y hay poco trabajo analítico
de las mismas y de su impacto en la integración de la educación superior de la región, asunto
que no se resuelve en este trabajo.
43 Suministro transfronterizo: son consideradas barreras específicas las siguientes: falta de oportunidad de acreditación como institución
con capacidad de otorgar títulos; requerimiento de recurrir a un socio local; barreras de tipo legal; restricciones a la importación de
material educativo.
Consumo en el extranjero: son consideradas barreras específicas las siguientes: requerimientos de visa; reconocimiento de títulos extranjeros;
cuotas para estudiantes extranjeros; restricciones al empleo durante el período de estudios; reconocimiento de calificaciones en el
país de estudio.
Presencia comercial en el país consumidor: son consideradas barreras específicas las siguientes: prohibición a la provisión de servicios
por parte de entidades extranjeras; no acceso a una licencia para otorgar un título reconocido; restricciones al reclutamiento de profesores
extranjeros; subsidios altos a instituciones locales.
Presencia de personas físicas: son consideradas barreras específicas las siguientes: requerimientos de inmigración o de residencia; reconocimiento
de calificaciones; regulaciones de empleo. (Hermo, 2004:4)
44 Disponible en: http://www.ftaa-alca/sitemap_s.asp
206
Sociedades en redes, conocimientos y nuevas tecnologías
La UNESCO presentó en el año 2005 un informe mundial titulado “Hacia las Sociedades
del Conocimiento”, en el cual se muestra un panorama prospectivo de los cambios que estamos
presenciando a nivel global. En este informe se formula que: “la tercera revolución industrial ha ido
acompañada de un cambio de régimen de los conocimientos. A este respecto, se ha hecho referencia
al advenimiento de un doble paradigma: el de lo inmaterial y el de las redes.”45
La explicación fundamental de las redes en el Informe parte de la afirmación:
Es cierto que en toda organización social hay una trama de redes dentro de las
cuales los individuos mantienen relaciones privilegiadas, ya sean de tipo familiar,
étnico, económico, profesional, social, religioso o político. No obstante, en el
contexto de la revolución de la información, se han creado nuevas formas de
organización que no se ajustan a la lógica de la centralización de los espacios y
polos de decisión convencionales. El incremento de las relaciones horizontales
que trascienden a menudo las fronteras sociales y nacionales, ha suplantado la
verticalidad de las jerarquías tradicionales. Esto no significa que la generalización
de las redes permita ingresar y participar en ellas de igual manera y por
doquier, tanto en los países del Norte como en los del Sur. Al contrario, se ha
comprobado que las grandes redes forman nudos localizables, indisociables de
la nueva realidad urbana de las grandes ciudades mundiales –Tokio, Londres
o Nueva York- que interactúan entre sí mediante inversiones internacionales,
tránsitos transfronterizos o intercambios financieros.46
Esta observación habrá que tenerla siempre en cuenta en América Latina por los altos niveles
de desigualdad y exclusión social y el incipiente desarrollo científico y tecnológico.
Por otra parte, la creación de redes en las condiciones de desarrollo actual, permite acabar
con el aislamiento de todo un conjunto de conocimientos –por ejemplo, los de carácter étnico,
lingüístico, científico, técnico, artístico, literario-. Este fenómeno global tiene amplias
perspectivas de crecimiento en América Latina y el Caribe a través de la formulación de nuevas
políticas que reconocen la diversidad y el carácter pluriétnico de nuestras comunidades. En las
universidades es indispensable el trabajo en red para el desarrollo de la investigación, la docencia
o el servicio a la sociedad.
Esta concepción de sociedades del conocimiento parte de la noción de sociedad de la información
basada en los progresos tecnológicos, reconoce la diversidad cultural y lingüística,
se refiere a sociedades en plural y comprende dimensiones económicas, sociales, éticas y políticas.
Las sociedades del conocimiento son sociedades en redes que propician una mejor
toma de conciencia de los problemas mundiales, gracias al aprovechamiento compartido
de la investigación científica entre los países del Norte y del Sur. La creación de redes en
los centros de conocimiento y el aprovechamiento común de la información pertinente
por la comunidad académica y científica, han abierto nuevas perspectivas al ámbito pú-
45 Informe Mundial de la UNESCO: Hacia las Sociedades del Conocimiento. París, Ediciones UNESCO, 2005, pág. 49.
46 Ibid., pág.50.
207
blico del conocimiento.
Actualmente, la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación, y la
aparición de la red pública Internet han creado condiciones para la ampliación del espacio público
del conocimiento, que desde el siglo de las luces, ha sido considerado como un ideal de la
humanidad y un elemento fundamental de la UNESCO y su constitución. Las universidades
con alto sentido de responsabilidad social en su actividad docente e investigativa lo consideran
como parte esencial de su quehacer. En América Latina se ha mantenido vigente el principio
de la defensa del carácter público de la educación y del conocimiento, gracias a la posición de
las universidades y de algunos gobiernos. En una visión de América Latina y el Caribe a largo
plazo, esta perspectiva es fundamental.
Sobre el impacto de las nuevas tecnologías en los conocimientos en redes, la UNESCO indica
que la extensión de la evolución tecnológica ha afectado a los medios de creación, transmisión
y tratamiento de los conocimientos, entre los cuales se encuentran las universidades, y ha
dado lugar a la hipótesis de que nos hallamos en vísperas de una nueva era del conocimiento.
Por otra parte, en el informe se señalan procesos que están afectando la organización y el
desarrollo de la actividad académica, y que en nuestra región han alcanzado un crecimiento
relativo. Entre los más destacados pueden mencionarse la proliferación de objetos virtuales,
las transformaciones de los espacios de aprendizaje anteriormente atribuidos exclusivamente a
las instituciones educativas llegando incluso a los espacios virtuales. Con todos estos cambios
“…se están creando sistemas muy potentes de gestión de los conocimientos, tanto en los organismos
científicos o gubernamentales, como en las grandes o pequeñas empresas.”47
Esta perspectiva latinoamericana y caribeña se enriquece con las experiencias de la UNESCO,
que ofrece la posibilidad de participar en las nuevas estructuras internacionales que empiezan
a surgir, entre las cuales se cita el desarrollo de las cátedras UNESCO y las redes del programa
UNITWIN, que propician la transmisión, difusión y valoración de los conocimientos.
Además de lo anterior, la estructuración en redes puede resultar factible económicamente
por el relativo bajo costo de invertir en organizaciones ya existentes, que pueden beneficiarse de
la cooperación nacional e internacional con la necesaria salvaguarda de la calidad de la educación
superior, sin tener que esperar a reunir las sumas considerables que exigen las inversiones
y las condiciones dirigidas a la creación de instituciones nuevas.
Las redes universitarias y los procesos de integración en América Latina
Las redes universitarias han estado relacionadas con los procesos de integración de América
Latina y el Caribe, no solamente en los de orden económico, también y de manera especial, en
los de orden cultural y educativo.
El movimiento de Córdoba, que tuvo como escenario los países de la región, desató un
clima político y cultural hacia la integración universitaria. Desde la segunda década del siglo
XX hasta mediados de la misma centuria, se produjeron considerables procesos orientados a la
transformación científica, educativa y cultural por lo que, en la mayoría de los países, la universidad
fuera considerada como el lugar para la integración y el cambio.
Al comenzar la segunda mitad del siglo XX, los cambios en el régimen político de los Estados
de nuestra región, caracterizados por el establecimiento de gobiernos militares o con cierto
47 Ibid., pág.52.
208
sentido hacia el autoritarismo, pretendieron reducir el ámbito de la autonomía universitaria, y
en algunos casos, aumentar la intervención estatal. En estas condiciones, surgen y se desarrollan
redes universitarias cuya misión y objetivos centran su mira en la integración de la región,
como es el caso de la Unión de Universidades de América Latina (UDUAL), o del Consejo
Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) para la subregión centroamericana. Un
ejemplo más reciente es la Asociación de Universidades del Grupo de Montevideo (AUGM),
concebido como una red para propiciar la cooperación universitaria en la perspectiva de la
integración económica de los países del MERCOSUR.
Otro referente importante es el europeo. Inicialmente, en el marco de la Comunidad
Económica Europea y posteriormente de la Unión Europea extendido hoy a la casi totalidad
de los países de dicho continente, se impulsa el mayor proceso de convergencia universitaria
del mundo, concebido hacia la construcción del Espacio Europeo de Educación
Superior, cuya red universitaria institucional más reconocida es la Asociación Europea
de Universidades. De manera simultánea, se impulsan los programas Erasmus, Sócrates,
European Credits Transfer System, entre otros, para impulsar la movilidad y facilitar la
integración.
Los procesos de integración en América Latina, planteados desde la primera mitad del
siglo XX, han estado acompañados de algunos desarrollos universitarios. No obstante algunas
particularidades, las redes regionales de instituciones responden a una serie de motivaciones
generales con sentido regional, subregional o nacional: el intercambio de información, la promoción
de la movilidad de estudiantes y profesores, el mejoramiento de la calidad, la internacionalización
de los currículos, la socialización de la investigación y la formación continuada
pueden mencionarse.
Como está ocurriendo a nivel internacional, en América Latina y el Caribe la cooperación
exterior deja de ser una tarea marginal de la vida académica, restringido en la mayoría de casos
a redes científicas entre investigadores o a una movilidad limitada de estudiantes y profesores y
se está convirtiendo en una dimensión básica de la estrategia global de la universidad y de los
procesos de reforma curricular y administrativa. Se están multiplicando los campos de colaboración
interuniversitaria, las redes académicas y existe una creciente valoración de las relaciones
internacionales de la universidad.
Los estudiantes de nuestros países ya no se preparan sólo para los respectivos mercados
nacionales, sino para los mercados regionales y globales. La cooperación entre las universidades
favorece la renovación de la formación adquirida y posibilita el reconocimiento de las titulaciones
en espacios geográficos más amplios.48
Una de las experiencias más significativas de la región de diseño de currículo internacional
es la Red de Macrouniversidades Públicas de América Latina y el Caribe49. En la Declaración
suscrita al término de la primera reunión realizada en la UNAM:
48 Universidad 2000. Informe Bricall, CRUE, Madrid, 2000, pág. 243.
49 Integrada por: Universidad Nacional de Córdoba (Argentina), Universidad Nacional de la Plata (Argentina), Universidad Mayor de San
Andrés (Bolivia), Universidad de Río de Janeiro (Brasil), Universidad de Sao Paulo (Brasil), Universidad Nacional de Colombia (Colombia),
Universidad Nacional de Costa Rica (Costa Rica), Universidad de Costa Rica (Costa Rica), Universidad de la Habana (Cuba), Universidad
Central de Ecuador (Ecuador), Universidad de El Salvador (El Salvador), Universidad de San Carlos de Guatemala (Guatemala),
Universidad Autónoma de Honduras (Honduras), Benemérita Universidad Autónoma de Puebla (México), Universidad Autónoma de
Sinaloa (México), Universidad de Guadalajara (México), Universidad Nacional Autónoma de México (México), Universidad Nacional
Autónoma de Nicaragua (Nicaragua), Universidad de Panamá (Panamá), Universidad Nacional de Asunción (Paraguay), Universidad
Nacional Mayor de San Marcos (Perú), Universidad de Puerto Rico (Puerto Rico), Universidad Autónoma de Santo Domingo (República
Dominicana), Universidad de la República (Uruguay), Universidad Central de Venezuela (Venezuela), Universidad de los Andes
(Venezuela), Universidad del Zulia (Venezuela).
209
… se considera como pertinente, viable y muy necesaria la Red, en la perspectiva
de poner en marcha programas cooperativos y solidarios relacionados con la
movilidad de estudiantes y académicos, de investigación en las fronteras del
conocimiento relacionadas con la solución de los más importantes problemas
de las mayorías del continente, con el postgrado, con el financiamiento público y
con la preservación y el desarrollo del patrimonio histórico de estas importantes
instituciones, siempre y cuando las macrouniversidades cuentan con el mayor
potencial regional para realizarlos.50
Se destaca de la anterior justificación de la Red de Macrouniversidades la integración al
servicio de las necesidades de los países de la región, lo que se constituye en un valor agregado
de mayor importancia y coherente con su vocación pública.
Entre los objetivos de la Red consignados en sus estatutos, se mencionan los siguientes en
la medida que hacen alusión directa a los procesos de integración y de cooperación:
II. Establecer un mecanismo de diálogo e intercambio, así como de cooperación
y acción conjunta sobre temas y experiencias de interés común para las
universidades de la Región, con el objetivo de crear un ambiente de responsabilidades
compartidas, renovando la idea de que la integración latinoamericana
desde la educación, es el mejor punto de partida para alcanzar el umbral de una
nueva identidad latinoamericana;
III. Servir de medio de integración del conjunto de las universidades públicas
de cada país;
IV. Incrementar el trabajo en redes académicas para propiciar proyectos conjuntos
en la Región; así como definir y organizar programas de formación
universitaria y de investigación;
V. Establecer sistemas y mecanismos que permitan compartir la utilización de
la infraestructura científico, tecnológica, de información y comunicación de
las Instituciones Integrantes;
VI. Fortalecer la solidaridad regional y el mutuo apoyo, propiciando la obtención
de recursos financieros;
VII. Facilitar la movilidad de estudiantes y académicos, a través de programas
de intercambio en todos los niveles educativos;
VIII. Propiciar la armonización de sistemas de información en materia académica
y de gestión universitaria;
IX. Contribuir al desarrollo y armonización de sistemas de evaluación y acreditación
de calidad;
X. Fomentar la capacitación de personal, para propiciar nuevos modelos de
gestión y administración universitaria;
XI. Realizar reuniones que alienten el desarrollo de programas de colaboración
de interés para las Instituciones Integrantes;
XII. Promover la participación de las Instituciones Integrantes en reuniones y
foros internacionales, multilaterales, gubernamentales y no gubernamentales
para garantizar la vigencia del servicio educativo como responsabilidad de los
50 Disponible en: http://redmacro.unam.mx/antecedentes.html
210
Estados nacionales y de la sociedad en su conjunto.51
Se tiene información sobre el Programa de movilidad de postgrado que va en su cuarta
convocatoria en la cual se seleccionaron cerca de 100 estudiantes beneficiarios. Para la operación
de este programa se cuenta con los términos de referencia para su operación52.
Otros tres programas se desarrollan en la Red, además del de movilidad de estudiantes de Postgrado;
éstos son: Observatorio de Macrouniversidades, Programa Multimedia de Preservación del
Legado Histórico, Cultural y Natural de las Macrouniversidades y el Programa de Movilidad y
Cooperación Regional en Investigación Científica, Humanística y Desarrollo Tecnológico53.
La Red de Macrouniversidades se constituye entonces en una experiencia significativa de trabajo
mancomunado que merece, como toda buena práctica, un análisis juicioso para permitir su réplica
con otros grupos de instituciones y esta es una tarea pendiente de la Red, como también lo es propiciar
que su impacto se extienda sobre los sistemas nacionales de educación superior.
Existen también en los países de la región, redes integradas por las personas responsables de la
internacionalización en las instituciones de educación superior. Estas redes tienen distintos orígenes,
organización, estructura, tamaño, como también dinámicas diferencias y niveles de consolidación.
En el caso de Colombia, la Red Colombiana para la Internacionalización de la educación
superior (RCI) se comenzó a gestar en 1994, pero fue hasta 1996 cuando se dan los
primeros pasos para su conformación y a la primera reunión convocada para finales de ese
mismo año asisten 80 representantes de instituciones de educación superior, públicas y privadas;
está organizada en nodos regionales que corresponden a la división del país en regiones
geográficas54. Cada nodo regional tiene una coordinación para facilitar la comunicación y la
organización de las tareas. Estos Coordinadores conforman el Comité Coordinador Nacional
que se reúne periódicamente para armonizar el trabajo entre los diferentes nodos, analizar
avances, compartir experiencias, entre otras.
Chile cuenta con la Comisión de Cooperación Internacional del Consejo de Rectores de la
Universidades Chilenas:
red conformada por los 25 Encargados de Cooperación y Relaciones Internacionales,
que desde su creación ha buscado ser un espacio de encuentro, debate,
análisis y formación con el fin de promover y estimular la internacionalización
en las Universidades miembros, y que constituye hoy la única Red Universitaria
existente en estas materias en las IES del país, realizando acciones en tres ejes
prioritarios: formación en gestión de la cooperación, divulgación de información
y promoción y promoción del sistema universitario al exterior, junto a la
exportación de sus servicios educativos.55
En Argentina se conformó la red Responsables de las Relaciones Internacionales de las
Universidades Públicas en el marco del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), Red que
51 Disponible en: http://redmacro.unam.mx/estatutos.html
52 Para ampliar esta información, consultar el documento Programa de movilidad universitaria de la red de Macrouniversidades Públicas de
América Latina y el Caribe. Criterios de operación. Disponible en: www.unesco.org.ve/.../Programa%20de%20Movilidad%20Univ.%20
de%20la%20Red%20de%20Macrouniversidades.pdf
53 Teneud, L. Programa de Cooperación y Movilidad Regional en Investigación Científica, Humanística y Tecnológica. Área Temática IX: Neurociencias.
Informe.
54 Las seis regiones son: Norte (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena); Oriente (Norte de Santander y Santander); Occidente
(Antioquia y Chocó); Centro Occidente (Caldas, Caquetá, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima); Sur Occidente (Cauca, Nariño,
Valle del Cauca); Centro (Boyacá, Casanare, Cundinamarca, Meta) y Bogotá D.C.
55 Ramírez, C. (2004). La internacionalización de la educación superior en Chile. Santiago.
211
fue constituida en 1999 con el objetivo de “conformar un foro de promoción de la internacionalización
de las Universidades y de promover un trabajo sinérgico entre las Universidades”56
La Asociación de Universidades e Instituciones de Educación Superior -ANUIES- que
agremia a las principales instituciones de educación superior de México, con el fin de “promover
su mejoramiento integral en los campos de la docencia, la investigación y la extensión de
la cultura y los servicios.”57 La ANUIES cuenta con un Directorio Ejecutivo en el cual existe
una Dirección General de Cooperación a la que se encuentra adscrita la Dirección de Cooperación
Internacional que tiene por objeto: “apoyar a las instituciones afiliadas en la creación
y fortalecimiento de las relaciones de cooperación con contrapartes de otros países mediante
el establecimiento de programas y acuerdos que promuevan el intercambio de estudiantes,
docentes e investigadores”.58
El Fórum de Assessorias das Universidades Brasileiras para Assuntos Internacionais en Brasil,
fue creado en 1988 y reúne a los gestores y responsables de las universidades brasileras
para:
promover la integración y la capacitación de los gestores del área (de la internacionalización)
por medio de seminarios, talleres y reuniones regionales y nacionales
para divulgar la diversidad y las potencialidades de las IES brasileras ante
las agencias de fomento, representaciones diplomáticas, organismos y programas
internacionales.59
En Paraguay la red sobre internacionalización es de reciente creación.
Existe en estas redes nacionales un potencial para apoyar los procesos de internacionalización
y la cooperación interuniversitaria y en tal sentido se vienen adelantando esfuerzos para
conformar una suerte de red de redes que permita ampliar la interacción entre las oficinas de
apoyo que han venido organizando las universidades de la región y con tal propósito se realizó
un primer encuentro en Argentina60. Sin embargo, esta red necesitará articular esfuerzos
con otras organizaciones ya existentes como la Unión de Universidades de América Latina
(UDUAL), Red de Universidades Regionales Latinoamericanas (Red UREL), la Asociación de
Universidades de América Latina y el Caribe para la Integración (AUALCPI), la Red Latinoamericana
de Cooperación Universitaria (RLCU) para evitar la proliferación de instituciones
con las mismas finalidades o muy similares.
Los procesos de convergencia y las redes universitarias
En años recientes comienza a ganar importancia lo que Sylvie Didou considera como experiencias
de convergencia de la educación superior en América Latina,61 que han permitido la
conformación o la participación de redes universitarias alrededor de ellas.
Un primer ejemplo es el sistema de postgrados regionales en América Central promovido
en la Confederación Universitaria Centroamericana bajo la dirección del CSUCA;
un segundo ejemplo es el del Mecanismo Experimental de Acreditación del MERCOSUR
56 Theiler, J. Internacionalización de la educación superior en la República Argentina.
57 Disponible en: http://www.anuies.mx/la_anuies/que_es/laanuies.php
58 Disponible en: http://www.anuies.mx/c_internacional/index.php?clave=bienvenida.php
59 Disponible en: http://www.belta.org.br/faubai/faubai/index.html Traducción libre
60 La reunión se llevó a cabo en Argentina y contó además con la participación de Brasil, Chile, Colombia.
61 Didou Aupetit, S. y otros (2007).Experiencias de Convergencia de la Educación Superior en América Latina. México,Cinvestav-Unesco.
212
más Bolivia y Chile (MEXA), concebido como herramienta de cooperación horizontal
para el desarrollo y la integración internacional alrededor del tema de la evaluación de
la calidad de los programas académicos; un tercer caso es el Proyecto Tuning –América
Latina, que si bien está inspirado en la experiencia europea, su desarrollo es latinoamericano,
proyecto definido como: “un espacio de reflexión de actores comprometidos con la
educación superior, que a través de la búsqueda de consensos, contribuye para avanzar en
el desarrollo de titulaciones fácilmente comparables y comprensibles, de forma articulada
en América Latina”62 con cobertura en 19 países y más de 190 universidades latinoamericanas
en su primera fase, para trabajar 4 líneas: competencias, créditos académicos,
enfoques de enseñanza, aprendizaje, evaluación y calidad; los resultados de este proyecto
se encuentran publicados63 y allí puede encontrarse una semilla que serviría para la futura
convergencia de la universidad latinoamericana y caribeña; una cuarta experiencia es la
del Proyecto 6x4 UEALC, desarrollado en seis profesiones con cuatro ejes de análisis y
que contó con la participación de representantes de 52 universidades de América Latina y
4 asociaciones universitarias, con avances en temas como las competencias profesionales,
la construcción de una propuesta para la transferencia de créditos en América Latina y en
investigación e innovación, el proyecto culminó en octubre del 2006 y aún no se publican
sus resultados.
Nuevas posibilidades: redes de disciplinas y redes de docentes
Entre las nuevas posibilidades ofrecidas por la creación de redes en la educación superior,
se deben destacar las redes de disciplinas y las redes de docentes. Estas redes permitirían aprovechar
las fortalezas de una institución, de un departamento o grupo de investigación para
beneficio de un número mayor de instituciones permitiendo la enseñanza de las disciplinas
especializadas en forma deslocalizada, incluso itinerante, concentrándose en una o varias semanas
lectivas, lo que permitiría ofrecer conocimientos nuevos o de muy alto nivel a grupos de
estudiantes interesados, que de no ser así, no tendrían acceso a ellos.
El trabajo en redes es una necesidad de la docencia contemporánea. Los profesores
responsables de la fundamental tarea universitaria deben ser parte de las redes de conocimiento
relacionadas con el campo de su actividad. La nueva perspectiva es la de considerar
como escenarios en los cuales se pueden ampliar los efectos de estos procesos de organización
y desarrollo del trabajo académico, con el apoyo de los Estados o de las instituciones
de educación superior.
El Informe muestra que los docentes de las instituciones con escasos medios financieros
pueden verse acaparados por las tareas apremiantes de la docencia y limitar sus actividades de
investigación y disminuir su calidad, con lo que disminuye también la atracción que pueden
ejercer en los estudiantes y su adecuación a las necesidades de la sociedad.
Un aspecto a tener en cuenta en los países de América Latina frente al problema de la fuga
de cerebros es la contribución de las redes a reducir el riesgo de “la fuga de cerebros” que es preocupación
permanente en los países pobres por la gran atracción de las personas con alto nivel
de formación hacia los países de mayor desarrollo; incluso, dentro de un país también se tiene
flujo de talento humano desde regiones menos desarrolladas hacia las capitales y ciudades más
62 Op. cit.
63 Disponible en: http://www.unideusto.org/tuning/tuningal/
213
grandes o hacia instituciones de mayor prestigio. En el informe comentado, se propone como
hipótesis que “(la fuga de cerebros)… podría contrarrestarse en parte e incluso ser sustituida en
el futuro por una circulación de cerebros, beneficiosa para todos” porque además “contribuye
al mantenimiento de la diversidad cultural por las posibilidades que ofrece de impregnarse de
la cultura de los países que visitan regularmente”.
Esta perspectiva deberá ser tenida en cuenta por nuestros gobiernos y por los directivos de
nuestras instituciones cuando se trate de encontrar fórmulas para atenuar o reducir los efectos
nocivos de la fuga de cerebros.
La integración de la educación superior en el Caribe anglófono
En el Caribe se tienen claros ejemplos de integración que merecen recogerse por las lecciones
que aportan. Con esta finalidad, se recoge el modelo de la University of the West Indies
(UWI)64 por ser un proyecto multilateral y muy comprometido con la región; la segunda
experiencia es la de la Asociación de Universidades e Institutos de Investigación del Caribe
(UNICA) por el perfil regional que orienta su tarea misional.
University of the West Indies (UWI)
La UWI es una institución autónoma regional y sirve de apoyo a 16 países y territorios en el
Caribe que tienen el inglés como lengua materna: Anguila, Antigua y Barbuda, Las Bahamas,
Barbados, Belice, las Islas Vírgenes Británicas, la de las Islas Caimán, Dominica, Granada,
Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Trinidad
y Tobago, y las Islas Turcas y Caicos. Todos estos países son miembros de la Comunidad
de Naciones del Caribe (CARICOM). El objetivo de la universidad es ayudar a “desbloquear el
potencial de crecimiento económico y cultural” en las Indias Occidentales, que hagan posible
la mejora de la autonomía regional.
La universidad consta de tres grandes campus: Mona en Jamaica, San Agustín en Trinidad
y Tobago, y Cave Hill en Barbados, junto con un campus satélite en Mount Hope, Trinidad y
Tobago y un Centro de Gestión de Hotelería y Turismo en Nassau, Bahamas. Establecida en
1948, la Universidad fue fundada originalmente como el Colegio Universitario de las Indias
Occidentales (UCWI) en Mona en Jamaica, con una especial relación con la Universidad de
Londres. Se logró la condición de independiente de la Universidad en 1962. El Campus de San
Agustín, en Trinidad, el antiguo Colegio Imperial de Agricultura Tropical (ICTA), se inició
en 1960 y el Campus Cave Hill en Barbados fue fundado en 1963. Además, los Centros de la
Universidad, dirigidos por un Tutor residente, se encuentran en cada uno de los otros 13 países
contribuyentes. La Universidad de Guyana fue creada e incorporada en abril de 1963.
Existen facultades comunes a todos los campus, como las Humanidades y Educación y
Ciencias Sociales. Cave Hill y Mona tienen la Facultad de Ciencias Aplicadas y Puras, mientras
que San Agustín, Trinidad y Tobago son sedes de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales y
la Escuela de Agricultura, Barbados tiene la Facultad de Derecho, a fin de que los estudiantes
de pregrado en Mona y San Agustín, que completa el primer año de sus respectivas universidades
deben pasar a Cave Hill. Mona en Jamaica y San Agustín en Trinidad y Tobago tienen
64 Para el trabajo se mantiene el nombre en su lengua original, sin traducir al español
214
Facultad de Medicina. San Agustín tiene también la Facultad de Ingeniería.
La UWI está comprometida con el desarrollo de la región “mediante la capacitación de sus
recursos humanos, la realización de la investigación, la prestación de servicios de asesoramiento
a los gobiernos, así como para el sector privado y la creación de vínculos con otras instituciones
en toda la región y el resto del mundo”.65
Los siguientes factores serán de especial importancia para la UWI en la próxima década:
• La dinámica de la economía y la sociedad basada en el conocimiento
• Las múltiples repercusiones de la globalización, con especial referencia al Acuerdo General
sobre el Comercio de Servicios (AGCS)
• El compromiso de la política pública de los países que contribuyen a la expansión de la
participación en la educación terciaria
• La continua revolución de la información, la informática y las tecnologías de las telecomunicaciones.
A nivel regional, los retos en el entorno incluyen la capacidad de producir líderes en todos
los ámbitos de actividad de una población estudiantil cada vez más diversa en términos de
capacidades, la preparación previa, las aptitudes y el interés, la vinculación y la retención de
estudiantes y profesores de alta calidad de cara a la competencia global por el talento en todos
los niveles, el crecimiento en el número de instituciones de nivel terciario financiadas por el
sector público nacional, incluidas las nuevas universidades, que compiten en forma directa
con la UWI por el personal docente y la financiación, la necesidad de construir y ampliar la
capacidad para la investigación y la innovación en ausencia de estructurados mecanismos nacionales
y regionales para la financiación de las investigaciones pertinentes y el mantenimiento
y mejora de las normas de la enseñanza y la investigación de un cuerpo estudiantil más diverso
en términos de preparación académica previa, los intereses y las aptitudes.
Por otro lado, abundan las oportunidades, tales como: la creación de nuevos conocimientos,
la creciente demanda de trabajadores altamente cualificados, el reconocimiento de la importancia
del aprendizaje permanente y la formación profesional continua para alimentar la
demanda de educación superior, el desarrollo de la investigación y Capacidad de innovación
para aumentar el impacto de la universidad en la región, que permitan una utilización óptima
de las tecnologías y las oportunidades de alianzas estratégicas con otras universidades, redes de
conocimiento y el sector empresarial en el nicho de los campos de investigación y desarrollo
que puede mejorar la institución y la reputación internacional de acceso a los recursos.
El Plan Estratégico 2007-2012 de la UWI enumera entre sus áreas de fortaleza interna, los
siguientes factores:
- El hecho de su condición especial como una institución regional con apoyo de 15 países
miembros en los cuales tiene presencia;
- contar con una reputación como institución de alto nivel; su excepcional concentración,
única en la región, de personal altamente cualificado, experto en una amplia gama de disciplinas;
- su posesión de una inigualable fuente de conocimientos especializados sobre cuestiones
65 Traducido de: http://www.uwi.edu/aboutuwi/overview.aspx
215
relacionadas con el Caribe;
- su reconocido liderazgo en el ámbito de la educación superior en la región;
- los notables logros de sus graduados en posiciones de liderazgo en muchos ámbitos regional
e internacional que representa los símbolos de excelencia institucional;
- el conjunto significativo de la producción intelectual de su personal académico a través de
los años, es un muy respetado organismo para el asesoramiento de los gobiernos de CARICOM
y su papel como fuente de la investigación y los servicios de expertos para muchas
empresas exitosas en la región;
- la insuperable belleza de sus campus.
Sin embargo, con el fin de mejorar la pertinencia y eficacia de la institución ésta debe ocuparse
de las deficiencias existentes, tales como:
- La inestabilidad de la financiación y la marcada dependencia del apoyo de los gobiernos
centrales;
- el deterioro de las características regionales de la universidad como resultado de la abrumadora
mayoría de estudiantes del país anfitrión en los campus respectivos;
- la necesidad de una participación más activa de los interesados externos;
- la necesidad de mejorar la difusión de información sobre los resultados de la investigación,
en el seno de la institución;
- el rápido crecimiento de la matrícula en los últimos años sin un aumento de los recursos;
la necesidad de una mayor modernización de los sistemas de gestión;
- la necesidad de un cambio de la cultura institucional para fomentar el comportamiento y
los resultados plenamente coherentes con los compromisos de la institución y las aspiraciones
La Asociación de Universidades e Institutos de Investigación del Caribe (UNICA)66
La Asociación de Universidades e Institutos de Investigación del Caribe (UNICA) nació
en 1967 para fomentar la cooperación entre los centros de estudios superiores en el Caribe.
UNICA facilita contactos académicos y la realización de proyectos colaborativos; además, es
iniciador de proyectos que reúnen instituciones y académicos de la región caribeña, apoya la
regionalización de la educación superior en el Caribe, sin desconocer las fuerzas que residen
en la historia cultural local, con lo cual se potencia positivamente la diversidad de la región.
UNICA es entonces multinacional, multilingüística, multicultural.
El nacimiento de UNICA coincidió con los intentos de los dirigentes políticos en el Caribe
Inglés para rescatar el concepto de la cooperación regional a partir de la Federación de las antiguas
colonias británicas. UNICA aportó una definición del Caribe que incluye, independientemente
de las diferencias lingüísticas y culturales, a todos los países bañados por el mar Caribe.
Así pues, además de los países de habla inglesa, que abarca las instituciones de educación
66 Sus asociados son: Universidad de Puerto Rico, University of the Virgin Islands, Universite d’Etat d’Haiti, Universite des Antilles et de
La Guyane, Universite Quisqueya (Haiti), Universidad Tecnológica del Caribe (RD), Universidad Nacional Pedro Henríquez Urena,
Universidad Simón Bolívar (Venezuela), Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Universidad Interamericana de Puerto Rico, Universidad
Iberoamericana (RD), University of the Netherland Antilles, Universidad del Sagrado Corazón (Puerto Rico), University Of West
Florida & Sbdc Network, University of the West Indies, Pontifica Universidad Católica Madre y Maestra (RD), Universidad Tecnológica
de Santiago (RD), University Of Technology (Jamaica), Universite Notre Dame D’Haiti, University Of Guyana, Universite Caraibe
(Haiti), Institute of International Relations (Trinidad), Institute Of Social & Economic Research, U.W.I., Institute Of Caribbean
Studies, U.P.R., Instituto de Estudios Caribeños (Colombia), Observatorio del Caribe Colombiano
216
superior en países como Puerto Rico, la República Dominicana, Haití, Curazao, Martinica y
Guadalupe, Guyana, Venezuela y Colombia. Hoy en día se ha extendido a las instituciones,
en Aruba, Surinam, Saint Marten, el Caribe, Centro de Investigaciones de la Medgar Evers
College, en Nueva York y de lugares tan lejanos como el Caribe, Centro de Estudios de la
Universidad Metropolitana de Londres, en Londres.
Antes de la creación de UNICA, la colaboración y la cooperación entre las instituciones de
educación superior en la región se daban a partir de redes de personas. Por ejemplo, a través de
la Universidad de Puerto Rico del Instituto de Estudios del Caribe, dirigentes académicos de
esta Universidad tenían conexiones con dirigentes de la intelectualidad que tenían el francés,
inglés y holandés como lengua materna y que estaban vinculados a los centros de enseñanza
superior en el resto de la región. Además, los profesores de lenguas extranjeras utilizan sus
vínculos con sus homólogos de otras instituciones regionales para promover los programas de
intercambio de estudiantes de manera que sus respectivas instituciones puedan beneficiarse de
sus contactos en el Caribe y otras instituciones de América del Norte.
El objetivo de UNICA ha sido el de fomentar la cooperación y la colaboración entre instituciones
de educación superior para ayudar a promover el desarrollo económico, social y
cultural de la región. A través de los años una serie de proyectos que se han emprendido, como
la fundación de la Asociación de Universidades del Caribe, Investigación y Bibliotecas Institucionales
(ACURIL); una vibrante asociación regional, que ahora funciona de manera independiente
de la UNICA, y el Caribe del Programa de Intercambio Estudiantil para facilitar el
intercambio de estudiantes entre las instituciones miembros.
También se han establecido vínculos con redes como la Organización Universitaria Interamericana
(OUI), la Agence Universitaire de la Francophonie (AUF), el Consejo Universitario Iberoamericano
(CUIB), y esta última red facilitará vínculos con la Asociación Europea de Universidades
(EUA). Estas redes comparten los mismos objetivos: la creación de fuertes lazos de cooperación
en los ámbitos educativo, cultural y humano; fomento de los intercambios interregional entre los
actores educativos, el fortalecimiento de la cooperación en la educación como un objetivo clave,
con énfasis en la colaboración entre las instituciones de educación superior con total respeto a su
autonomía, en particular a través de intercambios universitarios y el desarrollo de la educación a
distancia.
Los acuerdos bilaterales entre las instituciones miembros se han reunido con diversos grados
de éxito. UNICA alienta a la UWI para el desarrollo de estrategias orientadas a aumentar la
colaboración con otras universidades, desarrollar asociaciones de carácter estratégico, brindar
atención especial a los países vecinos de habla francés, español, portugués y holandés y reclutar
más estudiantes internacionales en programas de estudios de postgrado e investigación
En el último plan estratégico, 2007-2012, se recoge la necesidad de elevar las asociaciones internacionales
como un mecanismo que se utilizará estratégicamente para el logro de los objetivos
institucionales. Como la UWI trata de fomentar la capacidad y el reconocimiento internacional en
determinados ámbitos de la investigación y la innovación, va a duplicar esfuerzos en la búsqueda de
socios estratégicos dentro de la red universitaria a nivel mundial y entre las empresas privadas que
tienen competencias y experiencia, así como instalaciones de vanguardia. Estas medidas pueden
facilitar la transferencia de conocimientos, la innovación y el acceso a la financiación de la investigación.
A través de la supervisión y la coejecución de los programas internacionales de colabora217
ción con otras universidades será desarrollada para la expansión de la oferta académica en los
niveles de formación avanzada y acelerar así la investigación en las áreas del conocimiento
priorizadas.
La universidad también reconoce que las alianzas con otras universidades de todo el mundo le
permitirá lograr mayor reconocimiento, atraer más estudiantes internacionales a sus programas y
ayudar a construir el prestigio internacional de la universidad como un socio competente y respetado.
Tal estima es una consideración que influye en la clasificación mundial de universidades.
Experiencia en el Caribe francófono
En un Seminario-Taller realizado en octubre de 2007 L´harmonisation des cursus, l´offre de
diplômes communs, l´élaboration d´un système reféréntiel de crédits comparables en Haïtí et dans la
Grande Caraïbe en el marco del Proyecto para la Armonización de Cursos UEH/AUF/CORPUCA.
Este proyecto fue presentado por las universidades de Haití junto con otros dos temas:
“Problemas de la evaluación universitaria” y “La gobernabilidad universitaria propiamente
dicha” para solicitar apoyo financiero a la Agence Universitaire de la Francophonie (AUF),
solicitud que tuvo toda la aceptación.
Este proyecto se inscribe dentro de los ejes prioritarios de CORPUCA, con el apoyo financiero
de la AUF, y está justificado su desarrollo por la ausencia de:
- Un sistema de comparación de los diplomas
- Bases de comparación entre los diferentes modelos de enseñanza superior
- Documentos que definan las modalidades para el paso de los estudiantes de un ciclo y un
curso a otro
- Mecanismos e instancias de acreditación de los diplomas
- Un marco reglamentario nacional y regional
Los objetivos específicos propuestos fueron:
- Promover una gran reflexión sobre la problemática de la adecuación curricular de los cursos
y diplomas ofrecidos.
- Validar formatos estándares para la presentación de la oferta de cursos de formación de
nivel superior dentro del país.
- Asegurar la integración regional e internacional de la formación y los diplomas dentro de
las especificaciones nacionales.
- Mejorar la visibilidad de la oferta de formación de las universidades de Haití y del Gran
Caribe instalando progresivamente las bases de un sistema de homologación como el L-MD
(Licenciatura-Maestría-Doctorado).
Para lograr estos objetivos, el Seminario-Taller abordó los siguientes temas:
- Coherencia de los contenidos de formación con las “ocupaciones”.
- Problemática de las equivalencias universitarias en los niveles de cursos, programas y diplomas
y la puesta en marcha de un sistema de acreditación de las formaciones.
- Movilidad académica y científica respecto a la armonización de cursos en Haití y el Caribe.
218
- L-M-D y sus implicaciones para un país como Haití.
Como puede verse tanto en los objetivos como en los temas, la universidad haitiana está
pensando seriamente en llevar adelante procesos de integración y articulación, tanto en una
perspectiva nacional como internacional.
Sería interesante conocer los resultados del proyecto. Hasta la fecha no ha sido posible.
A modo de conclusión sobre la integración de la educación superior a través de
las redes en América Latina y el Caribe
Son cuantiosos los esfuerzos que se hacen desde hace varias décadas en la región por establecer
lazos de cooperación entre las instituciones de los diferentes países, sin embargo, no se
logran resultados importantes en la integración de los sistemas de educación superior de ALyC.
Sobre esta consideración, escribió Uribe recientemente:
Sorprende que a pesar de las reiteradas declaraciones políticas de los países de la región,
la importancia creciente de las diferentes redes interuniversitarias, las iniciativas
transcontinentales de cooperación en educación y las acciones concertadas de los
organismos intergubernamentales regionales, no haya surgido una potente fuerza
cohesionadora que le de vigor al renovado interés latinoamericano de lograr una integración
que trascienda las dinámicas excluyentes e inequitativas de la amenazadora
mercantilización de la educación superior o las políticas y acciones a veces paternalistas,
provenientes de la cooperación académica europea. 67
Lo anterior lleva a varias preguntas ¿Está preparada América Latina y el Caribe para esta
convergencia? ¿Realmente la desea? ¿Qué es lo que no se ha hecho aún para aclimatar la idea de
un efectivo “Espacio Latinoamericano y Caribeño de Educación Superior”? ¿Cuál o cuáles
son los organismos que pueden realmente contribuir en convocar con un máximo de confianza
y un mínimo de protagonismos que son siempre frecuentes en estos procesos? ¿Podremos trabajar
como “red” o “red de redes” en marcos flexibles y de cooperación solidaria, sin pensar
en estatutos y burocracias que siempre surgen en estas iniciativas?
Son temas que se enuncian más para provocar una reflexión que con la pretensión de dar
respuestas en este documento.
3.3.3. Internacionalización del currículo
Tal vez por ser uno de los campos de más reciente preocupación en la región, es donde
menos avances se han documentado. Para ser considerado como un currículo internacional
debe cumplir con requisitos internacionales de calidad, la utilización de créditos académicos
que sirvan como indicador del trabajo académico de los estudiantes, y también, permitir la
comparabilidad y compatibilidad internacional de las titulaciones.
La internacionalización del currículo comienza desde los procesos de captación de estudiantes
extranjeros que no se reducen a la sola publicidad de la institución o del programa en
países distintos a la sede de la institución y en este sentido, pocas universidades de la región
67 Uribe R, J. (2007) . Integración, cooperación internacional, redes y asociaciones. Documento sin publicar.
219
tienen una estrategia consolidada para “reclutar” estudiantes de pregrado o grado en otros
países, si bien la situación para el postgrado puede ser diferente. Un asunto interesante es la
forma cómo se realiza esta promoción por parte de las universidades de ALyC; en la mayoría
de los casos lo hacen individualmente, a diferencia de la estrategia seguida por universidades de
países desarrollados que integran un consorcio para promover sus instituciones en el exterior,
e incluso, para abrir oficinas de promoción en otros países.
La internacionalización del currículo necesita la incorporación de referentes internacionales,
como también ofrecer y realizar cursos en otros idiomas o pasantías de estudiantes en países
de lengua diferente a la del país con el fin de contribuir con el dominio de idiomas. Si bien la
mayoría de los países de la región tienen el español como lengua materna, en el continente se
tienen posibilidades de otras lenguas como portugués, inglés, francés y holandés.
Las prácticas en el extranjero son dimensiones que deben desarrollarse más para facilitar el
contacto con otras culturas. Otras estrategias como los cursos conjuntos que ofrecen grupos de
universidades son opciones para la internacionalización.
Una forma más compleja son los programas de doble titulación y los de titulación conjunta
en los cuales varias universidades se ponen de acuerdo en un currículo y sobre algunas maneras
de desarrollarlo: algunas veces este currículo se imparte simultáneamente en varias universidades;
en otros casos cada universidad ofrece una parte, un curso o algunas asignaturas; y una
tercera manera es cuando las universidades acuerdan que un estudiante comienza su formación
en una universidad posteriormente continúa su carrera en otra.
Todas estas opciones están presentes en la región, sin embargo, la dinámica más fuerte se
presenta con universidades de países diferentes a los latinoamericanos y caribeños.
En materia de internacionalización del currículo, se nota mayor claridad en su reconocimiento
en las comunidades académicas de las áreas del conocimiento y de las profesiones que
en las instancias gubernamentales. Y en tal sentido, la experiencia del proyecto Alfa Tuning
-América Latina del cual se hizo mención anteriormente, lo pone en evidencia al lograr un debate
académico amplio y abierto para identificar los referentes comunes en la formación. Este
proyecto podría a su vez, aportar en forma significativa a un proceso de internacionalización
del currículo en las universidades de la región.
El proyecto es un trabajo entre universidades para aportar a una mejor comprensión de
los sistemas de educación superior de manera que se faciliten los procesos de reconocimiento
tanto intrarregional como interregional. Como se mencionó, si bien estuvo inspirado en la
experiencia europea, su desarrollo fue completamente trabajo latinoamericano. Busca afinar
las estructuras educativas de América Latina a través del debate académico con el propósito
identificar los elementos comunes existentes en la región e intercambiar información y mejorar
la colaboración entre las instituciones de educación superior para el desarrollo de la calidad,
efectividad y transparencia, impulsado y coordinado por universidades públicas y privadas de
19 países68. Durante el desarrollo de la primera fase, no se centró en los sistemas educativos
sino en las estructuras y el contenido de los estudios, que son responsabilidades directas de las
instituciones de educación superior.
Se trabajó en 12 áreas de formación: Administración de Empresas, Arquitectura, Derecho,
Educación, Enfermería, Física, Geología, Historia, Ingeniería Civil, Matemáticas, Medicina,
Química. La reflexión de los grupos integrados por los profesores de cada una de las áreas,
68 Países participantes: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay, Venezuela.
220
giró principalmente alrededor de las competencias genéricas y específicas para cada titulación
y, en una segunda línea, sobre los enfoques de enseñanza, aprendizaje y evaluación. La tercera
línea, la de créditos académicos, se trabajó en el grupo conformado por los representantes de
los Centros Nacionales Tuning que eran funcionarios de los Ministerios de Educación y/o de
los Consejos de Rectores o de las asociaciones de los países participantes.
Vale la pena señalar que para la identificación de las competencias, tanto genéricas como
específicas, se adelantaron procesos de consulta a empleadores, egresados, estudiantes y profesores,
lo que permitió una amplia participación al recopilarse más de 42.000 encuestas respondidas.
Para el presente trabajo no se presentan los principales resultados, los cuales pueden consultarse
ampliamente en la página Web del Proyecto69; sólo se hace énfasis en un punto que
cobró vital importancia durante el desarrollo del mismo y es que los resultados alcanzados
no tienen carácter prescriptivo ni vinculante para las universidades; deben ser tomados como
referentes comunes y no como la fórmula única para la definición del perfil profesional.
Un comentario final sobre el tema es que pareciera que las universidades con mayor experiencia
en las relaciones internacionales son más permeables a la incorporación de parámetros
internacionales en su currículum. Sobre el asunto, señala Beneitone:
“Las universidades privadas presentan mayores experiencias en la doble titulación
y la inclusión del idioma extranjero en el dictado de las asignaturas. Las universidades
públicas tienen mayor desarrollo en las experiencias de compatibilización
curricular (inclusión de parámetros internacionales en las titulaciones)”.70
Es importante poner de presente que la internacionalización del currículo no es asunto
fácil en la universidad latinoamericana y caribeña; la internacionalización es vista como “privatización”
y “mercantilización” de la educación superior; pero cuando ésta llega al currículo,
es cuando aparecen las mayores resistencias para hacerla posible. Es necesario entonces iniciar
la tarea de involucrar a profesores, investigadores, estudiantes, directivos y administrativos, en
discusiones a fondo acerca de la internacionalización para una mejor comprensión de su papel
en el desarrollo de las instituciones, en el mejoramiento de la calidad, entre otros.
Sólo de esta manera podrá verdaderamente integrar la dimensión internacional, global e
intercultural, como lo plantea J. Knight en la formación, la investigación y la extensión en las
instituciones de educación superior.
3.4. Fuga de cerebros en América Latina. ¿Consecuencia ineludible de la
internacionalización?
La movilidad es mirada como un factor que explica en parte la migración internacional de
científicos y este es uno de los aspectos más importantes que afectan las relaciones entre los
países desarrollados y los países en desarrollo. Sin considerar las cualificaciones de los migrantes,
se estima que aproximadamente 200 millones de personas viven y trabajan fuera de su país
natal, lo que representa aproximadamente el 3% de la población mundial.
Las migraciones vienen ganando importancia en la agenda internacional por los efectos
69 Disponible en: http://tuning.unideusto.org/tuningal/index.php?option=com_docman&Itemid=191&task=view_category&catid=22&o
rder=dmdate_published&ascdesc=DESC
70 Beneitone, P. Universidad de La Sabana, Bogotá, 2008.
221
de las remesas que envían los emigrantes hacia sus países de origen, generalmente naciones en
desarrollo; cifra que se calcula del orden de $225.000 millones de dólares en 200571, lo cual
tiene una profunda repercusión en el mundo en desarrollo y representan la segunda fuente más
importante de financiación externa en estos países. Sin duda que estos ingresos contribuyen
a la reducción de la pobreza en esas naciones, pero la salida masiva de ciudadanos altamente
calificados representa un complejo dilema para muchos países pobres.
Estudios realizados por el Banco Mundial señalan que el ingreso de las familias con miembros
que han emigrado al extranjero es superior al de familias sin emigrantes y de esta manera,
las remesas reducen la pobreza y aumentan el gasto en educación, salud y la inversión en estas
familias. En México, mientras mayor sea la proporción de hogares con emigrantes en una
región, más favorable es el efecto que tiene el aumento de las remesas en la pobreza rural y en
Guatemala, las remesas reducen el nivel, la profundidad y la gravedad de la pobreza. El mayor
impacto se observó en la gravedad de la pobreza, ya que las remesas representan más de la mitad
de los ingresos del 10% más pobre de las familias.
Se observa que la mayoría de los emigrantes hacia Europa provienen principalmente de
África y Oriente Medio, mientras que las principales corrientes migratorias hacia Estados Unidos
parten de México, América Central y el Caribe. Lo anterior podría indicar que para los
potenciales emigrantes es importante estar cerca del país de destino, en especial para los pobres
y sin calificaciones, ya que es más barato emigrar a un país cercano que a uno ubicado a mayor
distancia. Además, la conformación de redes de emigrantes en el país de destino incentiva la
migración, ya que reduce aún más el costo de emigrar y provee los contactos necesarios para
encontrar empleo.
Este trabajo se focaliza en la migración de personas con alta formación y si bien no corresponde
a migraciones masivas sino de naturaleza selectiva, tiene una importancia cualitativa en
la medida que hace referencia a la capacidad endógena del talento nacional y regional para la
generación y aplicación del conocimiento en la sociedad actual.
Una de las principales dificultades para abordar este tema tan importante, consistió en la
escasa información que dé cuenta de estudios sistemáticos en los diferentes países sobre los
flujos de personas con alto nivel de formación y del impacto que esto tiene sobre el potencial
del país para aprovechar los desarrollos científicos y tecnológicos en los procesos sociales y en
la capacidad de innovación y de incorporar valor en sus procesos productivos.
En el desarrollo del documento se hará referencia indistintamente a “fuga de cerebros”,
“migración de talentos”, “diáspora de científicos” o “nomadismo científico”, términos más
comunes en la literatura al respecto, aunque se reconoce que la terminología más conocida es
“fuga de cerebros” en una traducción del inglés “brain drain”.
La emigración de trabajadores cualificados afecta a la mayoría de los países del mundo,
incluida la Unión Europea y beneficia principalmente a Estados Unidos. Aproximadamente
400.000 científicos nacidos en Europa residen en EEUU y un 70% los europeos que realizan
cada año su doctorado en Estados Unidos, opta por quedarse en territorio estadounidense.
La situación de los países pobres es aún más crítica y seguramente los números son más altos.
Se estima que alrededor de un millón de personas con altos niveles de formación que viven
y trabajan en países desarrollados provienen de los 50 países más pobres, “lo que representa
un éxodo intelectual entre el 15%, teniendo en cuenta que en esos países más pobres unos 6,6
millones de personas tienen formación superior; sin embargo, hay países donde la proporción
71 Cifras del Banco Mundial en Perspectivas de la economía mundial 2006.
222
puede alcanzar hasta un 50% de sus profesionales con formación universitaria”72
Sólo para presentar una pequeña muestra, los países asiáticos pierden por causa de la emigración
entre un 5% y el 15% de su talento humano; Irán tiene un 25% de sus graduados en
el extranjero. El 70% de los peruanos que terminan su doctorado en Estados Unidos intenta
quedarse en este país.
3.5. Las migraciones en América Latina y el Caribe
Son amplias las dificultades para presentar estadísticas sobre migraciones en ALyC, pues
la recopilación de datos comparables entre países es difícil por las disparidades en las prácticas
de recolección. Por ejemplo: la captura de datos se realiza en fechas diferentes, no se incluyen
algunas categorías de migraciones, la definición de la migración no es homogénea, entre otras.
Así mismo, es necesario mencionar las migraciones ilegales como factor que también contribuye
a la deficiente información estadística existente.
Los datos del Banco Mundial registran un éxodo masivo de profesionales desde algunos de
los países de bajo ingreso en el mundo. Ocho de cada diez haitianos y jamaicanos con título
universitario viven fuera de su país; en Sierra Leona y Ghana, la relación es de cinco entre diez.
Muchos países de América Central y África al sur del Sahara, además de algunas naciones islas
en el Caribe y el Pacífico, registran índices de emigración profesional superiores a 50%.
En el siguiente cuadro se presenta el índice de emigración de personas capacitadas en
varios países:
Fuente: Banco Mundial-OCDE
El censo de 1999 en los Estados Unidos muestra que 1.559.000 personas (12,5%) de los profesionales
universitarios de este país son extranjeros y casi el 10% (212.400) son originarios de ALyC.
Los doctores representan el 25,7% de la población profesional extranjera residente en este mismo
país: 14,8% disponen de un master; 8% un grado profesional y el 10,5% tiene un título universitario.
Estados Unidos cuenta con casi un millón de investigadores de tiempo completo mientras que
todos los países de América Latina y el Caribe totalizan menos de 150.000 investigadores.
72 Pampillón, R.
223
La masiva fuga de cerebros de países latinoamericanos y caribeños presenta desafíos complejos
que es necesario comprender de manera adecuada y completa para poder presentar
propuestas que apunten a evitar la diáspora de talento humano.
La otra cara de la moneda de la “fuga de cerebros” que padecen nuestros países es la “ganancia
de cerebros” para los países receptores. Sin embargo, la fuga de cerebros no siempre viene
de la mano con una “ganancia de cerebros” en los países de destino pues, con frecuencia, los
emigrantes capacitados en Estados Unidos no encuentran empleos ajustados a su nivel de educación.
Esta situación la explican los estudiosos del tema tanto por diferenciales en la calidad
de la educación como hacia un “desperdicio de cerebros” por las dificultades que padecen los
emigrantes para obtener las licencias necesarias para el ejercicio de algunas profesiones.
Sin embargo, no todos los cerebros emigrantes se “desperdician”. Una revisión a los aportes
que hacen los emigrantes capacitados y los estudiantes extranjeros en Estados Unidos estima
que un aumento de 10% en la cantidad de estudiantes extranjeros con título universitario eleva
en 4,7% las solicitudes de patentes en Estados Unidos, en 5,3% las donaciones para patentes
universitarias y en 6,7% las donaciones para patentes no universitarias.
Para la explicación del fenómeno de las migraciones desde los países más pobres hacia
los más desarrollados, son varios los factores que es necesario analizar. Entre ellos, sin lugar a
dudas que los factores económicos tienen un peso significativo dentro de las motivaciones de
Cuadro 2
Comparativo del PIB per capita entre países de América Latina y el Caribe con respecto a países
desarrollados
La masiva fuga de cerebros de países latinoamericanos y caribeños presenta desafíos complejos
que es necesario comprender de manera adecuada y completa para poder presentar
propuestas que apunten a evitar la diáspora de talento humano.
La otra cara de la moneda de la “fuga de cerebros” que padecen nuestros países es la “ganancia
de cerebros” para los países receptores. Sin embargo, la fuga de cerebros no siempre viene
de la mano con una “ganancia de cerebros” en los países de destino pues, con frecuencia, los
emigrantes capacitados en Estados Unidos no encuentran empleos ajustados a su nivel de educación.
Esta situación la explican los estudiosos del tema tanto por diferenciales en la calidad
de la educación como hacia un “desperdicio de cerebros” por las dificultades que padecen los
emigrantes para obtener las licencias necesarias para el ejercicio de algunas profesiones.
Sin embargo, no todos los cerebros emigrantes se “desperdician”. Una revisión a los aportes
que hacen los emigrantes capacitados y los estudiantes extranjeros en Estados Unidos estima
que un aumento de 10% en la cantidad de estudiantes extranjeros con título universitario eleva
en 4,7% las solicitudes de patentes en Estados Unidos, en 5,3% las donaciones para patentes
universitarias y en 6,7% las donaciones para patentes no universitarias.
Para la explicación del fenómeno de las migraciones desde los países más pobres hacia
los más desarrollados, son varios los factores que es necesario analizar. Entre ellos, sin lugar a
dudas que los factores económicos tienen un peso significativo dentro de las motivaciones de los emigrantes.
En el siguiente cuadro se recoge la evolución del ingreso nacional per capita comparados
entre países de la región y frente a países desarrollados. Los resultados son obvios; mientras en
ALyC el promedio en el año 2000 fue de US$7.030; en Europa llegó a US$20.393 y en otros
países de la OCDE fue de US$22.931.
Otros factores que considera la literatura sobre el tema que están directamente relacionados
con el flujo de talento humano de alto nivel hacia los países más ricos, tienen que ver con los
débiles sistemas de ciencia y tecnología con que cuentan la mayoría de los países de la región
y con ello, se limitan las posibilidades de aplicar sus capacidades en los países de origen por
la baja demanda de científicos en los respectivos mercados laborales. El gasto nacional en
investigación y desarrollo de la región es de apenas el 1% como promedio, mientras que el
de Estados Unidos es del orden del 70-80%, en la Unión Europea de más del 28% y Japón
aproximadamente del 15%.
Otros indicadores de ciencia, tecnología e innovación (CTeI) muestran que el peso de ALyC representa
apenas un 1.4% de la producción científica mundial y el 0.2% de las patentes solicitadas.
Los ciclos políticos también determinan los flujos migratorios. Los períodos de gran perturbación
política en los países se caracterizan por ser momentos expulsores de poblaciones
académico-científicas y profesionales en general.
Durante los primeros años del siglo XX, las migraciones de talento desde los países en desarrollo
hacia los países desarrollados estaban asociadas a procesos de formación profesional que
pretendían resolver los problemas locales por medio de la transferencia de conocimientos y tecnología
y en esta fase jugó un papel muy importante la cooperación científica internacional.
En síntesis, las siguientes son algunas de las principales causas de la migración profesional
que afecta a la región: la ausencia de definición de políticas científicas en la mayor parte de los
países de la región y que se traducen en débiles sistemas de ciencia, tecnología e innovación;
la casi inexistente política regional de formación doctoral; el desarrollo incipiente del sector
industrial con poca innovación y desvinculado del sistema científico-tecnológico por tanto,
con limitada capacidad para absorber los productos científicos locales; la indefinición de las
prioridades nacionales o regionales para la formación de recursos humanos; la lenta actualización
de las políticas de cooperación científica internacional; la falta de incentivos económicos
para el desarrollo de las actividades científicas y las grandes agitaciones políticas y sociales que
conmovieron los países de la región.
La migración de talento humano en los países de la región genera un impacto que puede ser
considerado desde la perspectiva del desarrollo sostenible. Se reconoce que el trabajo productivo
de los talentos está en relación directa, por un lado, con las capacidades de innovación y
la productividad de los diferentes sectores de la economía trayendo así mayor crecimiento económico
y bienestar de la sociedad. De otra parte, también influyen de modo positivo sobre la
calidad de los servicios sociales que recibe dicha sociedad, lo que se traduce en un mejor vivir.
Para mostrar el impacto de la fuga de cerebros, se toma el siguiente cuadro de Solimano
que resume los efectos que esta migración tiene tanto sobre el país de origen como en el país
receptor:
225
Cuadro 3
Efectos económicos de la migración calificada
Como consecuencia de la fuga de talentos, los países de América Latina y el Caribe disponen
de 146.000 investigadores que representan apenas el 3,5% del total de científicos del
planeta, valor inferior al promedio mundial. En comparación con otros países, América Latina
y el Caribe tienen, 3 veces menos investigadores que Japón, 6 veces menos que los EEUU, un
cuarto del personal de investigación y desarrollo de Europa, 4 veces menos que China. Solamente
EEUU y Canadá disponen del 25% de los investigadores del mundo.
Un estudio del Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) muestra que las migraciones
de personal altamente calificado representan para la región una pérdida de conocimiento
muy significativa; dicho estudio muestra que entre los años 1961 y 1983, emigraron
700.000 profesionales y personas de alta calificación de los países de América Latina y el Caribe
hacia Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido. Esta cifra es más de cuatro veces el número
total de científicos que desarrollan actividades a tiempo completo en los países de ALyC. Si
en los años siguientes se mantuvo esta tendencia, según Lema“… puede estimarse que más de
1.200.000 personas altamente calificadas de la región emigraron hacia esos tres países entre
1961 y 2002. Estimando que el costo mínimo de una formación universitaria en la región es
de 25.000 dólares, las migraciones profesionales de los últimos 41 años costaron a los países de
América Latina y el Caribe más de 30.000 millones de dólares”.73
Pero más allá de los asuntos monetarios, es incalculable la pérdida para los países de la re-
73 Lema, F. La construcción de la sociedad del conocimiento en América Latina. La diáspora del conocimiento.
226
gión frente a los países desarrollados que son los beneficiados de la inversión social y personal
de los casi 25 años que ha costado de la formación de cada uno de los talentos emigrados. Con
ello, además, se afecta la capacidad de generación y utilización productiva del conocimiento.
En un esfuerzo para prevenir las migraciones de recursos humanos altamente calificados, se
adoptaron diferentes estrategias en los países de la región. En algunos se llegó a la formulación
de políticas reguladoras cuyas principales estrategias fueron la fijación de cupos para becas y las
sanciones para quienes no retornaban. Los resultados no fueron los esperados en términos de
evitar la migración de talentos, quienes siguieron la ruta hacia los grandes centros de atracción
científica en el mundo. Muy pocos países fortalecieron las líneas de políticas hacia la organización
y consolidación de sistemas de innovación con estímulos muy importantes para los
científicos nacionales y de esta manera lograr su permanencia en el respectivo país.
Por otra parte, también se rescata la preocupación por recuperar los profesionales con altas
calificaciones en los países de origen, políticas generalmente consideradas muy costosas y de
difícil sostenibilidad y más recientemente se hacen esfuerzos importantes para conectar a los
científicos nacionales en el exterior con los que se encuentran en el país.
Los científicos y académicos que emigran, constituyen un bien estratégico para
los países de origen y forman parte de su masa crítica. Es necesario recuperar el
caudal del éxodo científico, revinculándolo a las comunidades locales, mediante
el diseño de políticas y estrategias que los hagan sentirse parte de un proyecto
institucional, nacional o regional, que cree condiciones para la innovación y la
participación, redimensionando su rol social.74
Sobre este asunto, se presenta una síntesis muy completa de la experiencia y del recorrido
emprendido por varios países de la región para establecer y fortalecer la vinculación de sus
talentos nacionales en el exterior con los científicos que aún permanecen:
Las estrategias de revinculación de los emigrantes científicos a proyectos en sus
países de origen surgen recientemente en el área no gubernamental, a partir de
procesos autoorganizativos de las diásporas científicas y son favorecidos por un
incremento en la facilidad de circulación internacional de las ideas, las personas
y la necesidad de aumentar los aspectos multidisciplinarios en los programas
científicos.
Los primeros contactos organizados entre las comunidades científicas expatriadas
se iniciaron a partir de una experiencia realizada en India, con el apoyo de la
UNCTAD, a un programa de científicos visitantes, financiado desde 1977. En
la misma década surge el programa TOKTEN (Transfer of Knowledge Through
Expatriate Nationals) del PNUD (Programa de NNUU para el Desarrollo) cuya
finalidad es facilitar el desplazamiento de expertos a países donde la lengua y la
cultura facilita su inmediata operatividad. Por razones diversas, entre otras la
falta de desarrollo endógeno, capaz de generar polos de atracción tecnológicos
en los países menos desarrollados que captaran esos recursos y la falta de conocimiento
del programa del PNUD por parte de las comunidades de científicos
expatriados, estas experiencias fueron poco difundidas y su efecto fue poco significativo
para el desarrollo de la mayor parte los sistemas científicos nacionales
74 Beneitone, P. Op. Cit.
227
(TOKTEN, 1994).
Aunque hubo experiencias previas, puntuales y transitorias, es recién en la década
de los 80, que las comunidades de científicos expatriados comienzan a organizarse
y a establecer contactos con sus contrapartidas nacionales por medio de
la creación de asociaciones sin finalidad lucrativa.
El retorno de la legalidad constitucional en Argentina (1983) provocó en las comunidades
científicas de este país residentes en Francia y en EEUU, la organización
de reuniones que cristalizaron en asociaciones. El gobierno argentino expresó
también su interés por estas manifestaciones, organizando en el CONICET,
una Base de Datos de Científicos Argentinos residentes en el exterior del país.
La misma comunidad científica argentina, asociada a grupos parlamentarios nacionales,
organizó una reunión en Buenos Aires, en 1985, donde se analizaron
los efectos de la dispersión de científicos y se estudiaron algunos mecanismos de
revinculación. Posteriormente el gobierno argentino creó el PROCITEX, programa
centrado en una política de revinculación, pero especialmente de repatriación
de científicos argentinos.
En 1999 fue creado por iniciativa del gobierno de la ciudad de Buenos Aires, la
Universidad de Buenos Aires y el Programa Red Inter Regional de Científicos de
América Latina y del Caribe de UNESCO: el programa cre@r, una estructura
destinada a generar bases de datos de emigrantes profesionales argentinos en el
exterior y de necesidades urbanas en cooperación técnica. En 2000 un programa
de características similares es creado en la Secretaria de Ciencia y Tecnología e
Innovación Productiva de la República Argentina, RAICES, cuyos métodos de
trabajo son similares a los de cre@r pero destinados al ámbito nacional.
La emigración científica uruguaya organizó en 1985 en París, una estructura
asociativa, AFUDEST, que colaboró ampliamente con las autoridades universitarias,
gubernamentales y la comunidad científica de Uruguay, para el desarrollo
de actividades de revinculación y de desarrollo endógeno del sistema de ciencia
y tecnología (CyT). La experiencia de AFUDEST, transmitida a otros científicos
de América Latina, permitió el surgimiento de otras agrupaciones en Francia
(Association Latinoaméricaine de Scientifiques, ALAS) en la década del 90. Es
bajo propuesta de ALAS que se crea en UNESCO en 1991, el Proyecto Base de
datos de Científicos de América Latina y del Caribe, con el apoyo de los embajadores
de la región y posteriormente, en 1994, el Programa Red Inter Regional de
Científicos de América Latina y del Caribe. Este programa desarrolla actividades
de investigación científica en diferentes países de la región, de difusión y de formación
en ciencia y tecnología.
En 1991, Colombia establece oficialmente la Red Caldas de Científicos e Ingenieros
Colombianos residentes en el extranjero y organiza actividades de intercambio
y formación con la diáspora colombiana. En 1996 por iniciativa de
la Delegación de Venezuela en UNESCO se crea el Programa TALVEN, con el
objetivo inicial de revincular los científicos venezolanos con su país de origen.
En 2002 por iniciativa del Ministerio de Relaciones Exteriores de Francia y el
apoyo de la Unión Europea, el Banco Mundial, la Organización de Coopera228
ción y Desarrollo Económico (OCDE), el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), la Comisión Suiza para la cooperación científica con los
países en desarrollo, los ministerios del Empleo y la Solidaridad, de la Juventud,
la Educación Nacional y la Investigación, la Academia de Ciencias, el Consejo
Económico y Social, el Alto Comisariado para la Cooperación Internacional, la
Asociación de Universidades Francófonas de la República Francesa y el Institut
de Recherches pour le Développement (IRD), fue convocado un comité internacional
de expertos con el objeto de estudiar los mecanismos de valorización de las
comunidades de investigadores e ingenieros de los países en desarrollo residentes
en los países desarrollados. Uno de los objetivos centrales de este trabajo fue
reunir y analizar las informaciones disponibles sobre las “diásporas” científicas
y técnicas y estudiar las formas bajo las cuales las políticas públicas podrían
favorecer las acciones de cooperación de estas organizaciones con los países en
desarrollo. El interés mostrado por las instituciones participantes en la búsqueda
de nuevas formas de participación de los científicos y técnicos emigrados en la
cooperación con sus países de origen, señala la apertura de una nueva etapa en
el reconocimiento del problema planteado en la construcción de la sociedad del
conocimiento por las migraciones especializadas.75
Los gobiernos de los países pobres deben procurar retener a sus profesionales cualificados
ofreciéndoles mejores posibilidades de empleo y de carrera y deben también incentivar la vuelta
de los emigrantes a fin de que contribuyan al crecimiento económico y a la mejora de los
conocimientos en estos países. En este sentido, los gobiernos deben aprovechar el fenómeno de
la globalización que hace que los científicos y expertos más capacitados adquieran una mayor
movilidad virtual y necesiten, por tanto, menor movilidad física. Hoy día no es imprescindible
que los profesionales se marchen a otro país para conseguir un trabajo mejor remunerado. Con
el teletrabajo, se puede trabajar para Estados Unidos o para un país de la Unión Europea desde
casa y una condición indispensable es contar con infraestructura de telecomunicaciones para
poder trabajar a distancia, en lo cual es necesario que los gobiernos definan políticas claras al
respecto.
A la vez, el fenómeno de la “deslocalización” hace que muchas multinacionales se instalen
en los países en desarrollo, lo que crea más oportunidades para los cerebros locales. Los gobiernos
de esos países deben saber que favorecer la inversión extranjera es otra forma de atraer
a los cerebros que se han ido y retener a los cerebros que todavía están. Las migraciones de los
científicos de América Latina y el Caribe hacia países desarrollados pueden tener graves consecuencias
en la medida que el trabajo de esos profesionales cualificados es un requisito para la
modernización de las estructuras de producción, como también para mejorar la calidad de los
servicios sociales que recibe la población, especialmente en salud y educación.
4. Papel del IESALC en la integración de la educación superior de
América Latina y el Caribe
Para una mejor comprensión de la tarea del IESALC en la región, es pertinente hacer una
75 Op. cit.
229
revisión respecto de las acciones que ha venido desarrollando la UNESCO, muchas de ellas
como seguimiento de las Reuniones Mundiales realizadas (Conferencia Mundial de Educación
Superior -CMES- en el año 1998 y Paris+5 en el 2003) y como preparatorias para la próxima
Cumbre (París+10)76.
Cabe recordar, que la CMES, en el capítulo final del documento denominado Marco de acción
prioritaria para el cambio y el desarrollo de la Educación Superior, encomienda a la UNESCO
cumplir un rol protagónico de coordinación del trabajo entre los Estados, las instituciones
y agencias que formaron parte de este proceso; y monitorear los avances alcanzados y las metas
pendientes de cumplimiento respecto de la Declaración y del Marco de Acción Prioritaria.
En los siguientes programas, se aprecia la fuerte presencia y el interés por el ACGS:
• UNESCO/NGO Collective Consultation on Higher Education, es un Comité Consultivo que
se estableció en 1998, en el que participan 60 organizaciones que representan diversas áreas
de la comunidad relacionadas con la educación superior.
• Forum sobre la enseñanza superior, la investigación y el conocimiento, es una tribuna abierta
para el intercambio intelectual.
• La Global University Network for Innovation (GUNI), creada en 1999 en París por UNESCO,
la Universidad de Naciones Unidas y la Universidad Politécnica de Cataluña, en el
marco del Programa de Cátedras UNITWIN/UNESCO77, dentro de las actividades desarrolladas
se puede mencionar el Observatorio Universidad y Compromiso Social
• Forum Global sobre Garantía de Calidad Internacional, Acreditación y Reconocimiento de
Estudios, promueve una plataforma de encuentro para los diferentes marcos internacionales
sobre estas temáticas, y fue lanzado como una reacción a las crecientes demandas de la
comunidad internacional que solicitaban por parte de la UNESCO un papel más activo
respecto del impacto de la globalización en la educación superior, en particular en la prospectiva
de la liberalización del comercio de servicios educativos a través del GATS78
En el plano de la cooperación internacional, merece una mención destacada por su relevancia
clave en la educación superior del Siglo XXI, el tema de la acreditación y la evaluación
de la calidad universitaria; y en consecuencia el surgimiento de agencias nacionales, redes de
acreditación internacional como la Red Iberoamericana para la acreditación de la Calidad de la
Educación Superior (RIACES) y el Sistema Centroamericano de Evaluación y Acreditación de
la Educación Superior (SICEVAES), y foros diversos que cooperan e interactúan para acordar
dimensiones y criterios que permiten definir una educación de calidad.
En este sentido la UNESCO, en el marco del Forum Global sobre Garantía de Calidad
Internacional, Acreditación y Reconocimiento de Estudios ha instaurado un Plan de Acción,
y en conjunto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
elaboró el documento “Directrices en materia de calidad de la educación superior a través de las
76 La descripción de los avances de las acciones y programas pueden ser consultados en el sitio www.unesco.org
77 Las Redes UNITWIN (University Twinning and Networking) y las Cátedras UNESCO fueron concebidas como una manera de ayudar
a desarrollar programas en capacitación e investigación a través de la construcción de redes universitarias y fortaleciendo la cooperación
a través de la transferencia del conocimiento mas allá de las fronteras. Desde que fue creado en 1992, el programa ha tenido gran interés
entre los estados miembros. En la actualidad existen en el Programa 618 cátedras UNESCO y 67 Redes UNITWIN involucrando 740
instituciones en 125 países. Estas cátedras y redes cubren 70 disciplinas y pueden ser consultadas en la página Web de UNESCO.
78 En las conclusiones de la reunión “París + 5” las recomendaciones que se enunciaron para este Foro se referían a la revisión y puesta al
día de las conferencias regionales de reconocimientos de estudios y a la relación de estos avances a nivel nacional respecto del comercio
educativo.
230
fronteras” (París, 2006), cuyos principales objetivos son: asegurar la transparencia de calificaciones
para aumentar su validez internacional; apoyar el desarrollo de los procedimientos eficaces
de reconocimiento; y apoyar la cooperación internacional entre las agencias nacionales de la
acreditación. Las Directrices procuran brindar, a los diversos actores interesados en la educación
superior, algunas recomendaciones, parámetros y orientaciones.
Asimismo y en relación con el fomento de la calidad, UNESCO viene realizando un destacado
papel en el refuerzo, revisión y actualización de los convenios regionales sobre reconocimientos
de estudios79. Se entiende que la puesta en práctica de estos convenios podría proporcionar
un marco internacional para las calificaciones, provocando un acercamiento capaz
de superar los obstáculos de la movilidad mas allá de las fronteras y promover un “comercio
no lucrativo” de la internacionalización y en beneficio de los estudiantes.
En síntesis, la plataforma de los programas y proyectos impulsados por UNESCO en esta última
década y que seguramente formarán parte del temario de la II Conferencia Mundial de Educación,
abarcan: la calidad de la educación superior; la consolidación de acuerdos regionales de reconocimiento
de titulaciones y competencias; el fortalecimiento de redes y el estímulo a la promoción de la cooperación
internacional; y la definición de políticas para promover el conocimiento, la ciencia y la tecnología al más
alto nivel.
El IESALC es también una excelente plataforma para aglutinar otros organismos multilaterales
que pueden tener un papel importante en la integración de la educación superior de
América Latina y el Caribe.
- En el plano intergubernamental internacional: Banco Mundial, OMC (OMC), Organisation
for Economic Cooperation and Development (OCDE), Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD).
- Intergubernamental interregional: Comisión Europea
- Intergubernamental regional: Organización de Estados Americanos (OEA), IESALC,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
- Agencias Gubernamentales bilaterales: Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI), Japan International Cooperation Agency (JICA), Canadian International Development
Agency (CIDA), entre varias otras,
- Nivel interregional se mencionan especialmente la Organización de Estados Iberoamericanos
(OEI) y el Convenio Andrés Bello (CAB).
Si estas organizaciones, se unen para apoyar la construcción del escenario apuesta de la educación
superior en ALyC, sin duda permitirán la sinergia ausente en el momento actual donde
cada una actúa según sus políticas, e incluso sus intereses, con lo cual se duplican esfuerzos, los
escasos recursos se aplican en acciones, proyectos y programas a menor escala y muchas veces
contradictorios con otras iniciativas ya en desarrollo.
4.1. El reconocimiento de las redes universitarias institucionales de América Latina y
el Caribe en las actividades del IESALC
79 Siguiendo estos lineamientos en los últimos años se han llevado a cabo una serie de reuniones entre países adheridos a bloques comunes o
participantes de ciertos convenios regionales que han estimulado la actualización de convenios y la firma de nuevos Acuerdos que apuntan
al reconocimiento de estudio, títulos y diplomas entre los países. La mayoría de las convenciones, entre ellos los latinoamericanos, la
Convención de los Países Árabes y la Convención de Arusha” de los países africanos, datan de las décadas de los 70 y 80 y no han sido
exitosos en su aplicación, con excepción de la Convención Europea que es más reciente (Lisboa, 1997).
231
El IESALC ha venido cooperando con el desarrollo de las redes universitarias institucionales
de América Latina y el Caribe a través del impulso y apoyo a ciertas iniciativas de carácter
nacional, subregional o local que forman parte de sus programas o proyectos.
En el Segundo Encuentro Regional de Redes Universitarias y Consejos de Rectores de
América Latina y el Caribe, se consideraron las redes como escenarios de cooperación internacional
y de articulación de capacidades específicas para la promoción e implantación de
procesos de integración de la educación superior en América Latina y el Caribe.
Allí se expresó: que en esa perspectiva de resignificación de la cooperación internacional, sustentada
en la confianza y el beneficio mutuo, es relevante la configuración de una plataforma activa
y participativa que pueda asegurar la consolidación y expansión de políticas explícitas que otorguen
prioridad a las lógicas de asociación y complementariedad entre los organismos de educación
superior. Para ello son claves las tendencias a la constitución de redes regionales y subregionales
originadas en acuerdos interinstitucionales o intergubernamentales, facilitadoras de un nuevo escenario
sistémico que coadyuve propositivamente al desenvolvimiento de los procesos de integración
económica, política, social, educativa y cultural que demanda el desarrollo de los países del continente.
Para precisar el alcance de las redes universitarias, se presenta algunos apartes de la entrevista
realizada a la directora del IESALC, Ana Lúcia Gazzola, que se presentó en el boletín
informativo del IESALC en agosto de 200780.
En cuanto al papel que puede o debe jugar el IESALC en la construcción y avance de asociaciones
y consorcios entre instituciones educativas, afirma que:
para todas las personas que trabajamos en el ámbito académico, educativo y
universitario ha quedado claro que la mejor manera de actuar es a través de la
creación de redes. Cada uno de nuestros sistemas educativos e instituciones tiene
fortalezas y debilidades. Hay que juntar las fortalezas para que podamos superar
juntos las debilidades; hay que trabajar de manera cooperativa y solidaria en
asociaciones y consorcios buscando entre todos construir aquello que de manera
aislada ninguno podría hacerlo.
La misión fundamental IESALC es transformarse en una red de redes; constituirse
en un foro político asociativo en el que todas las redes y los consejos de
rectores tengan un espacio para conformar una agenda común que nos permita
identificar nuestras posibilidades y trabajar en esa dirección. La legitimidad que
posee IESALC se basa justamente en el fortalecimiento de este bloque regional a
partir del cual se podría dialogar y trabar con otros bloques.
En cuanto al papel que juegan las redes y organizaciones de universidades en la actualidad
y a futuro, considera que:
la universidad puede entenderse como una cooperación solidaria, ya que la producción
y transmisión del conocimiento, la relación de profesores y alumnos, los
vínculos entre colegas y grupos de investigación, en fin, toda la acción académica
se lleva a cabo sobre una base asociativa. En otras palabras, las universidades
tienen una vocación natural para organizarse en redes, eso es parte de nuestro
80 Cordera Campos, R. (2007, agosto 7). Una Educación Superior, igual para todos: [Entrevista con Ana Lúcia Gazzola, Directora del
UNESCO-IESALC] Noticias de Educación Superior en América Latina y el Caribe Correo del Sur, La Jornada Morelos. México.
232
ethos universitario y de la manera como las universidades se han comportado y
han actuado a lo largo de su historia milenaria.
Las redes y organizaciones de universidades de América Latina y el Caribe tienen
un papel fundamental en el fortalecimiento de nuestras instituciones. A través de
éstas será posible conformar una agenda común, crear espacios de cooperación
académica e institucional y expandir en nuestros países la educación superior de
calidad de manera incluyente y equitativa. En resumen, las redes y organizaciones
de universidades constituyen el mejor instrumento para realizar los cambios
necesarios con vistas a la construcción de un mejor futuro.
El IESALC demuestra ser conciente de su papel en la integración y actúa en consecuencia.
5. Propuestas
Los países de América Latina y el Caribe requieren aprovechar la oportunidad histórica de
conformarse como región ensamblada con una misma identidad en la diversidad.
Podemos aseverar que existe un escenario alentador para consolidar una cooperación internacional
universitaria efectiva. Contamos con países integrados en bloques regionales, con
redes y asociaciones universitarias activas y con marcos internacionales como ALCUE y el
recién creado EIC.
Asimismo podemos afirmar que en la actualidad, situación que se incrementará en el futuro,
la cooperación internacional responde a una necesidad en la medida que ninguna institución
académica puede subsistir asilada, de allí el consenso acerca de forjarla como parte integrante
de las misiones institucionales de los establecimientos y sistemas de educación superior.
Por tanto, la educación superior de la región debe hacer su máximo y mejor esfuerzo para
lograr una verdadera y profunda integración educativa, científica y cultural de los países de
América Latina y el Caribe. La conformación del Espacio Latinoamericano y Caribeño de
educación superior no necesariamente debe traer la desaparición de los espacios subregionales;
por el contrario, estos lazos y relaciones interuniversitarias tanto nacionales como subregionales
pueden aprovecharse para la consecución del objetivo propuesto y para lograr una
mejor inserción de la educación superior de América Latina y el Caribe con relación a otras
regiones del mundo: “Los principales avances de una internacionalización mejor entendida y
más madura y una cooperación más solidaria, permitirán avocar en los diferentes escenarios de
diálogo, cooperación y negociación, una posición más autónoma y latinoamericana en función
de la integración y el desarrollo social.”81
Les cabe a los gobiernos realizar un importante y coordinado esfuerzo a fin de resolver
cuestiones específicas tales como la regulación del sector transnacional, el aseguramiento de la
calidad de los servicios educativos, el mejoramiento de los dispositivos de reconocimiento de
títulos, el despliegue de la movilidad y las medidas para estimular la retención y mitigar la fuga
de recursos calificados.
Por su parte, las universidades pueden y deberían contribuir a la integración, cultivando
los beneficios de una colaboración fraterna, reforzando la conciencia colectiva regional, actua-
81 Uribe, J. Op. cit.
233
lizando su función social, profundizando la consolidación de la ciudadanía y de la democracia;
y en un marco de una verdadera cooperación en sustitución de la competencia individual y de
la negociación mercantilista.
Es nuestra convicción que el desarrollo y el bienestar de las personas y de los pueblos, no
puede depender de su pertenencia a un país o a otro, a una raza o a otra, a unas características
físicas y culturales o a otras. En consecuencia, una de las tareas prioritarias para las universidades
deberá ser la de promover una genuina internacionalización y cooperación solidaria capaz
de reducir la ilícita e inexcusable brecha que existe entre las naciones y substancialmente, entre
los seres humanos.
5.1. Propuestas de acciones para el futuro y escenarios deseables
El nuevo milenio convoca a la creación y fortalecimiento de grandes espacios geopolíticos,
donde se integran en bloque aspectos económicos, sociales, culturales, educativos, de defensa
y seguridad. En este contexto, lo innegable es que América Latina alcanzará el grado de interlocutor
independiente en la medida que haya éxito en los procesos de integración regional
conducentes a un Estado-Región en el sistema mundial, y en donde prevalezca una verdadera
cooperación internacional, partiendo de que vivimos en la región más desigual del planeta.
La educación superior juega un papel clave, como componente esencial del crecimiento y
la competitividad, especialmente
ahora que los países enfrentan la necesidad de incorporarse a
la economía global basada en el uso intensivo del conocimiento.
Las universidades y el sistema de educación superior deben asumir el liderazgo y promover
la cooperación internacional como el faro en las naciones para encarar estos desafíos. El enfoque
debe atender la demanda de desarrollo de las capacidades humanas de nuestros estudiantes
ya que son estas capacidades las que pueden abrir espacios en la economía.
El desarrollo de programas de cooperación solidaria entre instituciones análogas del mundo en
desarrollo y de las regiones más pobres, puede facilitar la comprensión mutua, y contribuir al esfuerzo
de mantener la educación como un bien público de responsabilidad social y con alto valor para la
ciudadanía, frente a quienes la consideran como un bien de mercado, transable y consumible.
Asimismo, la impredictibilidad respecto del futuro, agravada por el poco conocimiento sobre
cuan heterogénea o uniforme es la dimensión internacional en Latinoamérica, provoca enorme dificultad
para establecer los criterios que deben orientar nuestra planificación. Esto deberá compensarse
con la producción y disposición de información confiable, en cada uno de nuestros países.
La convergencia e integración de la educación superior debe realizarse en sintonía con la
instauración de un nuevo paradigma universitario, que enfrente con pertinencia y responsabilidad
social los problemas de exclusión y desigualdad. Con o sin acuerdos comerciales, la
educación superior requiere con urgencia un marco regulatorio que sea compatible con una
geografía mundial diferente.
Así también la cooperación internacional como contribución al desarrollo regional y nacional,
debe colaborar en la construcción de una convivencia planetaria en términos éticos,
políticos, ambientales, y a la valorización y preservación de nuestra diversidad cultural.
Desde las perspectivas estratégicas de estas iniciativas, se debe concebir que el cambio orgánico
de la educación superior es un imperativo, y en este escenario hay una actuación destacada
que puede y sería deseable desempeñe IESALC para la puesta en marcha de propuestas que
234
estimulen y articulen la cooperación regional e internacional en América Latina y el Caribe.
5.2 Lineamientos, programas y acciones factibles de implementar
- Agendas bilaterales y regionales: la región necesita diseñar agendas de trabajo entre los
países de América Latina y del Caribe que faciliten los procesos de internacionalización
solidaria de las universidades de la región, incrementar los esfuerzos para la creación del
Espacio Latinoamericano y del Caribe de Educación Superior, incentivar procesos tendientes
a lograr consensos alrededor de referentes comunes para la formación profesional en los
países de América Latina y el Caribe que faciliten la movilidad, conformar equipos para el
estudio de la educación superior de América Latina y el Caribe para hacer transparentes
nuestros sistemas educativos.
- La formación de recursos humanos en temáticas de cooperación internacional: es una
cuestión de base la formación de recursos humanos expertos en estas temáticas, tanto en
las áreas de gobierno como en las universidades. Estos actores deben ser capaces de conformar
grupos técnicos con continuidad, con un plan de acción a mediano y largo plazo y
un presupuesto asignado. Comprometidos con una visión nacional y regional, que diseñen
proyectos desde su concepción hasta su implementación, con estrategias que entiendan
a la cooperación internacional como una herramienta al servicio de las instituciones y no
como un tragaluz que solo puede captar recursos externos y administra becas que tienen
como destino los países desarrollados.
- Los observatorios de buenas prácticas: promover la participación de una mayor cantidad
de instituciones y especialistas, con el fin de ampliar los enfoques, diversificar los matices
e implementar procedimientos estables de consulta y concertación que tenga en cuenta la
diversidad y pluralidad. Se cuenta con la estructura del Observatorio de la Educación Superior
en América Latina y el Caribe, creado por IESALC en 2001 que contiene informes
nacionales y estudios temáticos sobre diversos aspectos de la Educación Superior.
- El uso efectivo de las tecnologías de información y comunicación (TIC): como efecto
trasversal está contribuyendo a la internacionalización de la educación, permitiendo acortar
las distancias, expandir la educación más allá de las fronteras y la educación en red y
viabilizar nuevas prácticas pedagógicas. La relevancia de contar con información actualizada
y disponible es una tendencia que no retrocederá y será fortalecida en América Latina,
por lo que deben aprovecharse cada vez más las ventajas de las TIC para el intercambio,
la difusión y la cooperación; evitando que las mismas se conviertan en un elemento que
profundice la brecha entre los que acceden y los denominados analfabetos digitales.
- Los convenios entre gobierno e instituciones: los mismos deben ser activos y no agotarse
en sus firmas, convirtiéndose con el pasar de los años en letra muerta. Debemos revertir
esta tendencia y cautivar estos instrumentos como verdaderas herramientas que promueven,
guían y evalúan las acciones de cooperación internacional.
- Los acuerdos sobre reconocimiento de títulos: actualizar las normas, crear centros de
acopio de información y usar en forma efectiva acuerdos internacionales como el Convenio
Regional de Convalidación de Estudios Andrés Bello. Nuestras instituciones son extremadamente
celosas de sus atribuciones, por lo que deberemos incrementar la confianza
recíproca y la capacidad técnica a fin de establecer o legitimar equivalencias de estudios, a
235
nivel nacional e intra-regional. Esta situación es uno de los problemas básicos a los que se
enfrentan hoy las iniciativas de promoción de la movilidad. Es un tema a trabajar desde lo
gubernamental, pero también desde las instituciones a través de la definición de los contenidos
básicos de las carreras y la organización de los currícula teniendo en cuenta conceptos
como los de competencias y créditos. Se propone aprovechar para el desarrollo de estos
temas los resultados de los Proyectos Tuning América Latina y 6x4.
- Las reformas legislativas: Es una deuda pendiente la inclusión enérgica de estas temáticas
en las agendas nacionales, en los textos de leyes universitarias y en la asignación de presupuesto
constante y sostenible. Todavía la cooperación internacional no ha sido incorporada
como un tema sustantivo y aparece como una actividad anexa o de políticas ad hoc; y se
encuentra lejos de constituir un verdadero componente revolucionario en las estrategias
para mejorar la educación superior. Cabe revisar los fondos asignados a actividades de cooperación
internacional por parte de los gobiernos que ni remotamente alcanzan al 1% del
presupuesto. Asimismo, en las universidades tampoco suele ser un área priorizada.
- Los posgrados cooperativos: aparecen como una buena oportunidad de consolidar la
cooperación y la movilidad científica, permitiendo el despegue en áreas que en forma individual
serían muy difíciles de lograr. El trabajo académico requiere de una inevitable
internacionalización, ninguna universidad puede tener todos los temas de punta, tengo
que cooperar con otros. Estimular y fortalecer la asociación académica entre programas de
postgrado, reforzando las actividades de formación, alentando el intercambio de docentes
y alumnos de postgrado, procurando el reconocimiento mutuo de créditos obtenidos,
estimulando la co-orientación de tesis y la eventual co-diplomatura. La existencia y el desarrollo
de capacidades locales de ciencia y tecnología son esenciales para corregir la brecha
creciente entre las naciones desarrolladas y las que están en proceso. Corresponde también
restituir la formación de investigadores sobre la base de una agenda consensuada sobre
temas prioritarios para Latinoamérica.
- La movilidad internacional de estudiantes universitarios: se presenta como la faceta
más notoria de los procesos de internacionalización de la educación superior y está incluida
como tema clave en todos los espacios mencionados. Si bien en los últimos años se implementó
un amplio espectro de programas, promovidos especialmente por las asociaciones
universitarias82 y algunos por los gobiernos, la misma es aun muy reducida entre países de
la región83. Para expandir y fortalecer las mismas, se requiere buscar nuevas alternativas
financieras, como el apoyo de empresas privadas y otros actores; avanzar en la definición
de ciclos o materias que permitan al estudiante un intercambio que le ofrezca un programa
de igual calidad al de su institución de origen y que contemple la validez automática de lo
cursado; y substancialmente generar interés en la elección de países latinoamericanos como
destinos posibles.
También cabe destacar como ejemplo de cooperación académica en la formación de alumnos
de grado, el proyecto que viene desarrollando desde hace años la República de Cuba,
a través de la Escuela Latinoamericana de Ciencias Médicas (ELAM) y la Escuela Internacional
de Deportes y Educación Física (EIEFD)84.
82 PIMA, CRISCOS. Macrouniversidades, ESCALA Estudiantil.
83 Cerca de 140.000 estudiantes (UNESCO y OCDE) se forman en el exterior, menos del 15% lo hace en otro país de Latinoamérica, entre
el 50% y 60% estudia en Estados Unidos y el resto, en cuatro países de Europa: Gran Bretaña, España, Francia y Alemania.
84 La ELAM se instala como un proyecto científico-pedagógico que hoy acoge a estudiantes de 24 países, 19 latinoamericanos, 4 de África
y los Estados Unidos de América. La matrícula oscila en un total de 10 000 estudiantes en los diferentes años de la carrera, distribuidos
236
- La atracción y recepción de estudiantes extranjeros85: hasta el presente muy pocos países y
universidades de la región han involucrado esta actividad como parte de sus políticas institucionales,
por ende los resultados son efímeros. No obstante las tendencias indican que América
Latina será cada vez mas un polo de atracción para estudiantes de otras latitudes en función de
la estabilidad política, la belleza y riqueza de sus paisajes, el atractivo cultural, los aranceles mas
accesibles para el estudio de carreras de grado y postgrado y el interés por el aprendizaje del
español. Estos factores pueden ser aprovechados por los países.
- La cooperación en la enseñanza y en la certificación de los idiomas: los analistas muestran
que la lengua es importante en la cooperación como encuentro de elementos comunes
para la comprensión entre las personas. Hoy en el mundo, más de 400 millones de
personas hablan español y más de 200 millones hablan portugués, lo que implica que 600
millones de personas pueden comunicarse entre sí, en el espacio socio-cultural-geográfico
iberoamericano. En este sentido, el ejemplo de la creación del Sistema Internacional de
Certificación del Español como lengua extranjera (SICELE)86, permitió unificar los criterios
y métodos de evaluación para la concesión de Diplomas de dominio del Español como
segunda lengua a los no hispanohablantes y estableció un sello común que avala la calidad.
Así también hay que citar la decisión asumida por Brasil que desde hace unos años dispone
obligatoriedad de la enseñanza del español en escuelas públicas y privadas de nivel medio,
como paso favorable para la integración latinoamericana. El sentimiento de confianza en
nuestras lenguas fortalecerá, sin duda, su uso en el mundo, y repercutirá en el prestigio de
nuestros proyectos educativos y de nuestra cultura, tan variada y, a la vez, tan compartida.
- El establecimiento de instituciones extranjeras: en la mayoría de los países existen fuertes
restricciones, pero hay múltiples variedades respecto de la instalación de programas
universitarios en alianzas con universidades locales o que operan bajo la modalidad no
presencial. Esta será una tendencia que continuará creciendo, como producto de la globalización
y sobre las que los países deberán revisar sus marcos normativos y las universidades
las modalidades de cooperación que establezcan con instituciones extranjeras para la protección
de los ciudadanos en el acceso a ofertas de calidad reconocida.
- El fortalecimiento de redes de acreditación y evaluación regional: las mismas deben
ser capaces de establecer criterios, indicadores y prácticas coherentes con nuestro entorno
social. La evaluación llegó para quedarse y el aseguramiento de la calidad funciona como
medida para favorecer la confianza y el intercambio. En esa óptica, apremia discutir la contribución
de los procesos de acreditación para la agilización de los sistemas de transferencia
de créditos, la duración promedio de las carreras, la identificación de competencias básicas
y los componentes de los perfiles profesionales de los egresados.
- El fomento de Redes UNITWIN y Cátedras UNESCO como programas en capacitación
e investigación, fortaleciendo la cooperación a través de la transferencia del conocimiento
más allá de las fronteras.
- El impulso de acciones para contrarrestar la fuga de cerebros: hasta el momento las
políticas específicas puestas en marcha para retener en la región a los talentos humanos
en las 21 facultades de Medicina del país.
85 Se estima en la actualidad que alrededor de 2 millones de estudiantes se encuentran matriculados en universidades extranjeras. Cerca del
80% estudia en países de la OCDE y Latinoamérica es en el presente escasamente competitiva, registrando según diversos estudios menos
de 20.000 estudiantes matriculados.
86 El Instituto Cervantes y los rectores de las principales universidades de España y de Hispanoamérica ratificaron en marzo pasado en
Medellín, en vísperas del IV Congreso Internacional de la Lengua, el Sistema Internacional de Certificación del Español como Lengua
Extranjera.
237
altamente calificados, se muestran como escasamente eficaces y fuertemente condicionadas
por el cuadro económico y político internacional. La resolución dependerá del nivel de
desarrollo económico, científico, tecnológico de cada país y de una estrategia a largo plazo,
que involucre una verdadera cooperación científica y técnica regional, y también con los
países desarrollados, a través de una justa negociación de intereses recíprocos. Acciones
como: el establecimiento de Redes de contacto de científicos latinoamericanos que residen
en el exterior, las denominadas “becas de retorno”, y las políticas de retención y de vinculación
con el sector productivo, deberían ser incitadas y consolidadas.
- El estímulo e interconexión de las redes y asociaciones universitarias: deberán atenderse los
problemas de financiamiento, apuntar a una mayor cooperación horizontal entre instituciones
y sectores. Se señala como positivo, continuar con las actividades organizadas por IESALC sobre
Encuentro de Redes Universitarias y Consejos de Rectores de América Latina y el Caribe.
- Las políticas de financiamiento como factor transversal: debemos reconocer que muchos
programas se han originado por efecto de alicientes externos, estimulados por convocatorias
financiadas por organismos internacionales. Lo que implica en oportunidades no tener incidencia
sobre los objetivos, las prioridades, las áreas de acción e influencia de esas estrategias de
cooperación. Necesitamos procurarnos recursos propios y adquirir una actitud mas decidida
en los planos bilaterales y multilaterales donde de definen los recursos y se estipulan los fines de
la cooperación internacional en materia de educación superior, impulsando un proceso que se
sustente en el arquetipo de una cooperación al desarrollo solidaria.
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Capítulo 7
REFORMAS DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR:
25 PROPUESTAS PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Ernesto Villanueva*
Colaboradores**:
Nicolás Bentancur
Maria do Carmo de Lacerda Peixoto
Maribel Duriez González
** NOTA DE LOS EDITORES: Los textos completos de los colaboradores en su versión original están incluídos en el CD-ROM
Tendencias de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Contribuciones a los documentos síntesis, anexo a esta publicación.
También se encuentran en el sitio web de IESALC-UNESCO: www.iesalc.unesco.org.ve
* El texto aquí presentado es de exclusiva responsabilidad del autor, quien ha contado con la colaboración de Claudia Bogosian y de
Carolina González Velasco.
243
Introducción
Este trabajo tiene como objetivo contribuir con la formulación de la propuesta que remitirán
los Ministros de Educación de los países de América Latina a la próxima Conferencia
Mundial de la Educación Superior organizada por la UNESCO, París, 2009.
Este documento se basa en la convicción profunda acerca del rol central de la educación
superior en la sociedad y de su interdependencia con componentes económicos, culturales y
políticos.
Desde sus orígenes la educación avanzada configura una pieza insustituible en el análisis de
los principios universales del pensamiento y en la reflexión respecto de la realidad cambiante
y múltiple, en el descubrimiento de nuevas perspectivas sobre el desarrollo y de piezas claves
de éste y en el hallazgo de iniciativas para aprovechar las oportunidades y revertir la diversa
cantidad de problemas en torno de las vastas transformaciones del último milenio.
De acuerdo con diversas circunstancias, han primado algunas funciones por sobre otras. La
educación superior desde hace algunos años está llamada a ocupar un lugar más pleno en los
procesos económicos.
El desarrollo económico es esencial para revertir la situación de pobreza por la que atraviesan
vastos contingentes de personas que padecen hambre y desesperanza y para lograr un nivel
de vida compatible con los derechos humanos más elementales. La educación superior en el
progreso económico es fundamental, en particular, debido a que se transcurre un período de
construcción, difusión y generalización de un paradigma productivo intensivo en información
y conocimiento, pero por sobre todo, universalista por efecto del alcance de las nuevas tecnologías
en las formas organizativas de producción y de consumo.
Estas circunstancias, no obstante, conducen hoy más que nunca a revalorizar la diversidad
de la educación superior. A menos que se protejan la estructura y las funciones de los
sistemas de educación superior del mundo, el desarrollo social y cultural que pronostica
este nuevo paradigma se debilitará. La relevancia actual de la educación superior en el
desarrollo económico y en la nueva sociedad del conocimiento no puede privar al presente
y a las generaciones futuras del legado de otras fuentes analíticas y reflexivas en torno de
los sucesos de la humanidad.
La educación superior latinoamericana, como la de otros países en desarrollo, es esencial
para el progreso económico, pero fundamentalmente por su proyección futura sobre el Estado
de las sociedades. El cambio de paradigma presenta el obvio peligro de agravar el rezago, pero
también constituye una oportunidad.
Lo que indican estos últimos años es que los cambios importantes pueden provenir de un
degradé de estrategias, siempre y cuando, después se toman adecuadas iniciativas para aprovechar
la oportunidad.
Por ello, de todas las posibilidades y puntos de observación que hubieran podido elegirse
para abordar el rol de la educación superior en América Latina, se optó por elegir aquéllos que
permitieran presentarla en perspectiva a la luz de las necesidades variadas que suscita la reestructuración
del aparato económico en la región como base de su desarrollo, la capacidad para
comprender, adoptar y adaptar el nuevo patrón tecnológico y para elevar significativamente la
calidad de las comunidades.
244
Es esencial la buena disposición, es vital contar con suficientes recursos financieros, pero es
indispensable identificar los cursos de acción.
La propuesta asume la forma de 25 acciones en torno de cuatro temas estratégicos y se
presenta en la antesala de la Conferencia Mundial sobre la Educación Superior de la UNESCO,
en la que representantes de numerosos gobiernos discutirán las acciones prioritarias de la
educación superior para el segundo decenio del siglo XXI. Su propósito se basa en realizar una
contribución práctica desde Latinoamérica para la discusión mundial.
1. Rasgos de una transición
Lo que el principio de siglo expresa con mayor nitidez es la transición entre dos estilos de
desarrollo y, al mismo tiempo, el indicio de la construcción de un nuevo modo de crecimiento
y de una presencia distintiva de la educación superior.
Los diagnósticos sobre la situación de la educación superior en los primeros años del nuevo
siglo confirman los pronósticos realizados en cuanto al dinamismo y las transformaciones que
se preveían a la finalización del siglo XX.
Lo que no se esperaba eran las tasas de desenvolvimiento y cambio alcanzadas por las
transformaciones recientes de la educación superior en América Latina. Para comprender la
magnitud de éstas bastaría señalar que durante los primeros años del presente siglo la matrícula
registró un aumento equiparable al 80% del crecimiento registrado entre 1960 y 2000 ; la tasa
de matriculación aumentó un 11%; el 47,5% de los matriculados corresponde a la enseñanza
en instituciones privadas (casi un 3% más que en el 2000) y el porcentaje de estudiantes en
posgrados aumentó del 1,3% al 3,6%. En estos primeros años, asimismo, fueron creadas 12
de las 20 agencias de evaluación y acreditación de la región y, como novedad, se dio comienzo
a un crecimiento sostenido de la educación trasnacional en todos los países de la región, desde
un 12% de la matrícula en Bahamas, un 7,5% en Chile o apenas un 1% en Perú.
Aun cuando algunas de estas transformaciones puedan observarse como un verdadero
shock de los sistemas de educación superior de la región o denoten la inexistencia de reformas
integrales y profundas en algunos temas de relevancia, lo que el principio de siglo
expresa con mayor nitidez es la transición entre dos estilos desarrollo y, al mismo tiempo,
el indicio de la construcción de un nuevo modo de crecimiento y de una presencia distintiva
de la educación superior.
Los 90
Los 90 constituyeron un tiempo de prueba para el mundo universitario de la región: “cambiar,
mejorar, modernizarse”, se presentaban como las consignas a partir de las cuales diseñar
e implementar las reformas que se suponían imprescindibles. La urgencia e inevitabilidad del
cambio se apoyaba en un diagnóstico general –propuesto por los organismos internacionalesque
sostenía que las jóvenes democracias latinoamericanas, a través de sus Estados, gastaban
demasiado y mal, lo cual se reflejaba en un déficit constante y en una gestión estatal cara e
ineficiente. La recomendación era entonces, en principio, reformar el Estado en su conjunto
Los datos expuestos en este informe provienen de tres fuentes fundamentales: IESALC (2006) Informe sobre la Educación Superior en América
Latina y El Caribe 2000-2005, CINDA (2007) Educación superior en Iberoamérica - Informe 2007, Boletines de la CEPAL
245
tanto en sus estructuras como en sus funciones para permitir así un uso más racional de los
recursos y una mejor calidad en los servicios ofrecidos.
La educación superior en general, y las universidades en particular, eran parte de ese gasto
compulsivo del Estado y, por ende, debían también transformarse. Por otro lado, ese mismo
diagnóstico focalizaba algunos problemas propios del mundo universitario, vinculados a sus
organización, gestión y a la relación que se establecía con el mundo de la producción y la
investigación. La preocupación por la calidad y la eficiencia eran los dos pilares en los que se
apoyaba la mayor parte del diagnóstico. El cuadro general se volvía más dramático en tanto y
en cuanto la matrícula seguía en expansión presionada por un aumento constante de educación
superior. Es decir, visto tanto desde una perspectiva externa –en relación a los problemas
del Estado en sí mismo y el avance del neoliberalismo– como interna –los problemas de la
universidad- el cambio se presentaba como inexorable para los años que vendrían.
Los cambios propuestos
Desde los años 60, las agencias internacionales de financiamiento han manifestado
de diversas maneras su interés por el desarrollo de programas sociales y educativos. En
particular el Banco Mundial (BM), desde el momento de su primera inversión en 1963 en
Túnez, ha concedido créditos por cerca de 10 billones de dólares, a través de 375 proyectos
desarrollados en más de 100 países. Por otro lado, ese organismo ha sido uno de los principales
productores de documentos sobre políticas educativas que presentan diagnósticos,
recomendaciones, resúmenes de experiencias, análisis de los cambios en los sistemas de
educación, etc.
A partir de 1996, el grupo de educación del departamento de desarrollo humano del BM
inició la publicación de diversos documentos en los cuales analizaban las consecuencias y fines
de la reestructuración de los sistemas educativos. “El propósito principal de la serie es el de
ayudar a los tomadores de decisiones.” De ese conjunto de documentos, surgieron algunos
de los ejes principales a partir de los cuales el organismo en cuestión hizo sus sugerencias: el
problema del financiamiento, con la recomendación de diversificar las fuentes de recursos; la
reforma de los modos de gestión y gobierno de las instituciones universitarias; la generación
de estímulos para diversificar el sistema educativo, con nuevas instituciones terciarias y privadas;
el desarrollo de procesos de evaluación y acreditación para medir y controlar la calidad;
la necesidad de vincular de manera más efectiva y eficiente la enseñanza con el desarrollo de la
industria y la investigación.
Por otra parte, la UNESCO también produjo y estimuló el inicio de procesos de reforma
educativa en la región, aunque con algunas importantes diferencias en relación con el Banco
Mundial. Amparada en la idea de la “igualdad de oportunidades educativas”, la UNESCO ha
presentado su propuesta desde una perspectiva más social y humanista de la educación y no
estrictamente económica como lo han hecho tantas otras agencias, sólo realiza sus recomendaciones
a los países miembros y no otorga recursos económicos para llevar adelante ningún
proyecto en particular, excepto aquellos generados por ella misma.
Maldonado-Maldonado, A. y Rodríguez-Sabiote C. Los organismos internacionales y la educación en México. El caso de la educación superior y
el Banco Mundial (Foro Latinoamericano), Acta académica 30 (Mayo 2002). Academia Onefile. Thompson Gle, SECyT.
Ibid.
246
No obstante, su lectura y sus recomendaciones para transformar la situación de la educación
latinoamericana iban en un sentido similar al del Banco Mundial: mejorar el uso los
recursos, incorporar otras fuentes de financiamiento; mejorar los procesos de gestión; tender
a la diversificación de los sistemas educativos; apuntalar la calidad de los docentes, los programas
de estudio y la infraestructura de las instituciones; renovar los programas y los métodos
de enseñanza que permitan una mayor eficiencia en los procesos de aprendizaje; desarrollo de
programas de investigación y fomento de la articulación entre educación superior y desarrollo
humano sostenible.
Aplicación en Latinoamérica
De diversas maneras, ese conjunto de proyectos de reforma llegaron al continente. Lo evidente
de los diagnósticos y la simplicidad que mostraban los enunciados sobre cómo solucionar
los problemas contrastaba con la situación desde la cual los gobiernos locales –en particular
los de los países con sistemas de educación más grandes y complejos como Argentina, Brasil, o
México- se aprestaban a dar inicio a los cambios.
Por otro lado, si las recomendaciones se presentaban como de carácter general y aplicable
casi a cualquier contexto, el inicio de los procesos de reforma de los sistemas de educación
latinoamericanos creó situaciones en algunos casos no previstas en los planes prescritos.
Por un lado, quedaba claro desde un comienzo que, si bien Latinoamérica era considerada
desde esas miradas externas “una” región, sus realidades educativas nacionales diferían tanto
una de otra que difícilmente la aplicación de un mismo conjunto de medidas podría producir
resultados similares. A su vez, esas diferencias se combinaban con diferencias en la situación
política y económica de cada nación, con tradiciones diversas y con actores que reaccionaban
de manera distinta frente a la instrumentación de los cambios: algunos los rechazaron de plano,
otros los tomaron de manera prácticamente acrítica. No obstante, parecía claro que todos
los sistemas educativos del continente, de una u otra manera deberían generar respuesta a la interpelación
–y presión- internacional. Por cierto que la posibilidad de desplazarse hacia caminos
intermedios respecto a los modelos propugnados por estos organismos se presentaba como
una alternativa difícil de realizar: la caída de los socialismos reales, el auge del neoliberalismo,
la crisis fiscal de los Estados y por ende su necesidad de financiamiento externo condicionaba
cualquier posicionamiento más o menos autónomo.
Desde otra perspectiva, la aplicación de reformas creó situaciones casi paradójicas, en parte
porque habían sido elaboradas a partir de la experiencia realizada en los sistemas europeos o de
otros continentes y en parte porque se aplicaban en contextos muy distintos unos de otros.
Más allá de estas particularidades, a continuación se presentan algunas de las reformas que
fueron impulsadas en casi todos los países y otras transformaciones también compartidas por
la mayoría de las naciones latinoamericanas.
Desregular a través de regulaciones
La consigna general era achicar el Estado para promover una desregulación: a medida
que el Estado se involucrara menos en determinados temas, eso permitiría un mejor uso de
247
los recursos y abriría la iniciativa para que la sociedad civil y/o el mercado pudieran tomar
su decisión. Ahora bien, en el caso de la educación esa idea se tradujo paradójicamente en
la creación de organismos de regulación y en la aplicación de políticas que requerían, para
su puesta en marcha, consolidación y funcionamiento de una activa iniciativa de parte
del Estado. La contradicción era aún más evidente dado que los sistemas universitarios en
América Latina se han caracterizado precisamente por funcionar con alto grado de autonomía
con respecto al Estado, tanto en lo que hace a su funcionamiento académico como
político y administrativo. La mayor dependencia, para el caso de las universidades públicas,
ha sido el financiamiento; aún para el caso de algunos gobiernos que desarrollaban
actividades de planificación del sistema, lo cual implicaba cierto condicionamiento para el
funcionamiento de las universidades, el cambio fue notable, ya que el sentido con el cual
desarrollaban esas prácticas fue transformado.
Por otro lado, este proceso de desregulación a través de regulaciones era acompañado por
la puesta en marcha de procesos de descentralización, tanto territorial como funcional. Como
respuesta a la expansión de la matrícula y continuando un proceso de crecimiento iniciado en
las décadas anteriores, en los años 90 se crearon nuevas instituciones universitarias, algunas
públicas y muchas otras privadas. La descentralización funcional implicó el traspaso hacia las
universidades individuales de atribuciones que antes ejercía el Estado. Como explicita Nicolás
Bentancur, “la competencia específica más frecuentemente involucrada en este proceso es la de
fijación de los salarios de los docentes universitarios, que se pretende sean determinantes por
cada institución tras un proceso de deshomologación y diferenciación”.
En estas circunstancias, de manera general, podría considerarse que el nuevo tipo de intervención
del Estado se dio a través de tres instancias combinadas y potenciadas entre sí: la
promulgación de nuevas leyes y/o decretos para dar un nuevo marco legal a la educación; la
creación de organismos vinculados a la gestión de la política universitaria y más específicamente
a los procesos de evaluación y acreditación; y la aplicación de nuevos criterios para el otorgamiento
de fondos e incentivos a los docentes y las instituciones, esto es, un mayor control sobe
el modo en que se usan parte de los recursos destinados al mundo universitario.
Nuevas leyes para el mundo universitario
El IESALC-UNESCO ha organizado una serie de estudios –publicados en su página de
Internet - sobre la situación legislativa de los países latinoamericanos: el análisis de esos documentos
permite bosquejar un mapa de cómo, en los años 90, los cambios impulsados desde el
Estado se tradujeron en un nuevo corpus normativo. En algunos casos se trató de una mención
en la reforma constitucional, esto es, un capítulo o apartado con artículos referidos a la educación
superior; en otros, además de la mención constitucional se sancionaron leyes específicas,
y en otros, sólo se dieron algunos otros instrumentos legales que se apoyaron en la norma
constitucional.
Reformas normativas
Bentancur, N. (2007)Reformas de la Educación Superior en América Latina y el Caribe. Segunda Entrega para el Tema de Apoyo.
IESALC-UNESCO. Estudios. Disponible en: www.iesalc.unesco.org.ve
248
En Argentina, a la reforma constitucional de 1994, en la cual se establecían algunas declaraciones
generales sobre el tema educativo le siguió en el año siguiente la sanción de una Ley
de Educación Superior N° 24.521, la cual presentaba varios aspectos novedosos. En primer
lugar, se planteaba como una norma para regular a la totalidad de la educación superior, y no
sólo a las universidades; por otro lado, apuntaba a convertirse en una herramienta para ordenar
pero también transformar a la totalidad del sistema. Sus artículos tocaban diversos temas:
la autonomía, el gobierno y la participación de los claustros, la designación de los docentes,
el ingreso, el financiamiento, el régimen de títulos, la creación de instancias de gestión y coordinación
del sistema, la educación privada, entre otros. Otra novedad fue la incorporación
de un apartado sobre temas de evaluación y acreditación y la relación entre ésta última y la
habilitación profesional.
Bolivia también inició reformas en su sistema de educación superior como parte de las
transformaciones que se impulsaban en el Estado y a nivel constitucional. En 1994 se sancionó
la Ley de Reforma a la Constitución Política del Estado, la cual incluía un apartado particular
sobre la educación superior. También en ese año se sancionó una Reforma de la Educación
Superior; sus artículos apuntaban a regular el sistema, aplicar mecanismos de evaluación y
acreditación, regular la promoción de los docentes, el financiamiento, etc.
En Chile, el marco legal se dio algunos años antes. En 1990 cuando se sancionó la Ley Orgánica
Constitucional de Enseñanza, quedó regulada la creación y funcionamiento de las instituciones
universitarias, su reconocimiento, las atribuciones de los títulos, etc. Los temas de evaluación y
acreditación también ocuparon un lugar central, y fueron encargados al Consejo Superior de Educación,
un organismo creado también por la nueva Ley. A partir de su puesta en vigencia, se fueron
incorporando otros instrumentos legales para atender cuestiones particulares.
Brasil sancionó una Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional, en 1996, en la
cual se presentaban algunas medidas para transformar el sistema de educación en su conjunto.
En el capítulo referido a la educación superior, esta Ley reglamenta, entre otros aspectos, la
aplicación de mecanismos de evaluación y acreditación de programas e instituciones, y establece
los criterios que definen el carácter de las universidades, así como los principios de su
autonomía. En este caso, también el proceso de reforma de la educación se planeaba como
parte de la modernización que se pretendía para el Estado.
El rol del Estado mexicano ha sido clave para iniciar el proceso de cambio en la educación.
A mediados de los 90 se puso en marcha el Programa de Modernización Educativa, el cual
representaba “una transición hacia una nueva forma de coordinación del sistema de educación
superior en México. Se observa el surgimiento de un Estado evaluador que tiene una mayor
incidencia en la vida interna de las universidades.” En este caso, la política de evaluación pasa
a tener un lugar central como directriz del proceso de cambio iniciado.
En los casos de Ecuador y Paraguay, las reformas impulsadas no lograron traducirse en
una nueva legislación; los efectos sólo produjeron un crecimiento del sistema en términos de
cantidad de instituciones y matrícula, pero sin una norma que las regule u ordene.
Por otra parte, parte de ese corpus fue la base para la creación de las diversas instancias de
gestión y control y de la puesta en marcha de los programas de financiamiento e incentivos
mencionados en el párrafo anterior.
En la mayor parte de los países latinoamericanos sería posible notar cómo a lo largo de
249
la década de los años 90 el Estado buscó transformar la situación de la educación superior a
través de diversas modalidades de intervención legal. Por cierto que hubo algunos otros que no
pudieron, por diversas razones, impulsar mecanismos de reforma y sólo alcanzaron a producir
algunos documentos legales de escasa aplicación.
La creación de organismos de regulación
La creación de agencias para desarrollar las tareas de acreditación y evaluación probablemente
sea uno de los rasgos compartidos por todas las reformas educativas latinoamericanas de
los años 90. En ese sentido, constituye un caso paradigmático de cómo el Estado buscó regular
el funcionamiento del sistema educativo controlando la “calidad” de la educación ofrecida;
por otro lado, la creación de las agencias y la puesta en marcha de los procesos de evaluación
y acreditación eran una de las principales recomendaciones de los organismos internacionales.
En tercer lugar, la puesta en marcha de estos procesos era tomada de la experiencia que se
estaba desarrollando en los países europeos también. Probablemente estas razones hayan sido
las que explican por qué las agencias fueron tan resistidas por las comunidades universitarias
en varios de los países.
Pese a que la mayor parte de las leyes mencionadas hacen expresa mención al respeto por
la autonomía de las universidades, tanto la evaluación como la acreditación fueron vistas por
muchos actores educativos como un avance exagerado del Estado sobre la preciada autonomía
universitaria; más aún, se suponía que a través de esos procesos, el Estado condicionaría
el otorgamiento de fondos. En ese sentido, ambas parecían más relacionadas a la aplicación
de criterios de eficiencia, y de ahí la vinculación con los organismos internacionales, que de
calidad.
Como sea, el punto es que el rasgo clave con el que pasó a identificarse al Estado fue el de la evaluación:
el “Estado evaluador” se convirtió en el modo de designar el nuevo rol asignado al Estado
en relación con la educación. Y esto era lo que remitía a lo que había ocurrido ya en los años 80 en
Europa. Se trata de los desplazamientos de los que daban cuenta Guy Neave y otros autores al caracterizar
los cambios que se habían operado en el modo de actuar del Estado: “del Estado facilitador,
hacia el Estado interventor, del Estado amigable al Estado evaluativo, de las políticas guiadas por la
demanda social a las políticas basadas en las posibilidades presupuestarias”
Así es como Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Chile, Costa Rica y México iniciaron la
implementación de sistemas nacionales de evaluación y acreditación: algunos priorizaron la
primera y otros la segunda. A su vez, cada uno otorgó un valor particular a cada una.
Argentina creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU);
Brasil que ya contaba con antecedentes en lo que hace a la acreditación de posgrados, creó en 1993
el Programa de Evaluación y Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB) al cual sumó
en 1996 el Examen Nacional de Carreras y en 1997 la Evaluación de las condiciones de oferta de
cursos de pregrado. En Chile, se creó el Consejo Superior de Educación (CSE).
Tiempo de por medio, en algunos casos, las políticas de evaluación y acreditación se han convertido
en importantes herramientas para regular, por ejemplo, la creación indiscriminada de instituciones
privadas y para tener un mayor control sobre la calidad de algunas carreras en particular (tal
el caso de Argentina, donde todas las universidades privadas deben ser acreditadas por el Estado, por
Brunner, J. J. (2007) “Prometeo de visita en América Latina”. Disponible en: www.brunner.cl
250
ejemplo). En otros casos, el resultado ha tenido menos impacto sobre la regulación del sistema y ha
incidido más en los temas de asignación de fondos, como ocurrió en Bolivia.
En la mayoría de los casos, no obstante, las políticas de evaluación y acreditación estuvieron
fuertemente orientadas hacia el problema de la calidad de la educación y mucho menos
planteadas a partir del problema de la pertinencia. Sin ser excluyentes, lo cierto es que optar
por la calidad y no por la pertinencia fue un modo de acentuar la desvinculación que el mundo
universitario latinoamericano ha tenido en general con el mundo del trabajo y, de manera más
general, el escaso diálogo que ha existido entre la planificación académica y las políticas sociales,
económicas o de desarrollo del país. Visto desde el lado del empleo, se ha tendido a explicar
el aumento del desempleo de los profesionales en relación a las variables de la economía sin
considerar la incidencia que la falta de políticas de planificación y pertinencia de las carreras
universitarias. Pocas son las respuestas que los países han dado a esta problemática: en Honduras,
por ejemplo, a través de una Ley Orgánica de la Universidad Autónoma de Honduras, se
establecen indicaciones relativas a la necesidad de coordinar esfuerzos entre la institución y el
mundo del trabajo, para lo cual se prevé una actualización de las habilidades y conocimiento
según las necesidades del entorno de la universidad, y el establecimiento de bolsas de trabajo
que vinculen a los estudiantes con las empresas. También en Venezuela se han implementado,
aunque recién en 2001, algunos mecanismos para fomentar un mayor contacto entre las empresas,
los futuros empleadores y los estudiantes y egresados.
Además de las agencias de evaluación y acreditación, la mayor parte de los Estados creó
múltiples instancias de generación y control de la información: direcciones de estadísticas, sistemas
de información, censos, etc. Esta decisión tampoco era azarosa; en parte la necesidad de
tener información dura sobre la situación de la educación superior servía no sólo para conocer
más profundamente al propio sistema sino también contar con insumos a la hora de diseñar e
implementar otros cambios. No se trata de que antes de los 90 los ministerios o secretarías de
educación no contaran con informaciones cuantitativas, sino que a partir de los procesos de
reforma, esos datos pasaron a tener un rol clave.
Más aún, en algunos países, se crearon nuevas dependencias específicas para implementar
estos cambios y procesos. El intento de “achicar” el Estado parecía traducirse en forma inversa:
más estructuras burocráticas de administración y gestión, más procesos de control, más presencia
del Estado en los temas de la educación. A partir de los años 90, se crearon, por ejemplo: la
Secretaría de Políticas Universitarias y el Consejo de Universidades en Argentina, el Ministerio
de Educación Superior en Venezuela, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología junto a
la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior en México,
en Perú se creó el Consejo para la Autorización y Funcionamiento de Universidades y en la
República Dominicana una Secretaría de Estado, Ciencia y Tecnología. Brasil, que ya poseía
una estructura administrativa bastante compleja, en los 90 sumó también otras dependencias
y organizaciones que a su vez reproducían la combinación de jurisdicciones municipal, federal,
pública y privada característica del sistema brasilero.
De Lacerda Peixoto, M. (2007) Reformas de la educación superior en América Latina y el Caribe. Inclusión, equidad, diversificación y diferenciación.
Entrega para el tema de apoyo.
Ibid.
251
Fondos concursables
El otorgamiento de fondos extraordinarios a los docentes universitarios para realizar proyectos
diversos ha sido una práctica frecuente en muchos países, no sólo en América Latina.
Con esos recursos adicionales se han financiado investigaciones, perfeccionamientos, viajes,
publicaciones, etc. Diversos organismos creados ya en los años 50 eran los encargados de
otorgar los fondos: en Chile, existía desde 1950 la Corporación de Fomento y años después se
sumó la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica; en Argentina en 1958
se creó el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas; en Brasil existían
diversos organismos, tales como la Financiadora de Estudios y Proyectos desde 1965 y el Fondo
Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico a partir de 1969. Venezuela y Colombia
también han contado con organismos de financiamiento de investigaciones. En las décadas del
70 y 80 algunas de esas instancias se consolidaron. En general, era usual que las asignaciones
estuvieran vinculadas a las jerarquías propias de la estructura docente o administrativa de las
instituciones, combinadas con la antigüedad de quien solicitaba los fondos y algunos otros
criterios meritocráticos.
En el marco de las reformas que se iniciaron en los años 90 esos fondos siguieron estando y
se siguieron otorgando pero a partir de criterios distintos y gestionados por un nuevo conjunto
de organismos creados para tal fin. Todos los países latinoamericanos pasaron a tener su propia
agencia de financiamiento para la investigación, la ciencia y la tecnología; cada uno la diseñó
de distinta manera, la dotó de presupuestos distintos y obtuvo los fondos necesarios a través de
distintas fuentes A manera de ejemplo, en Colombia existe un Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología y un Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología que trabajan con fondos estatales,
con incentivos fiscales y con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En Brasil,
existen tal y como se ha dicho, diversas instancias, algunas se apoyan en fondos estatales y
otras en fondos empresariales. No obstante, en casi todos los países de la región, la mayor parte
(y en algunos casos de manera exclusiva) los fondos provienen del Estado.
Por otro lado, estos cambios modificaron a su vez las pautas a partir de las cuales se decidía
la asignación de los fondos: por un lado, porque se desconfiaba de la carrera burocrática como
único criterio para adjudicar las remuneraciones adicionales; por otro, porque el otorgamiento
de fondos para docentes o investigadores pasó a planificarse apoyados en los criterios del nuevo
gerenciamiento público10. De esta manera, los incentivos docentes se convirtieron en una
herramienta de carácter selectivo: buscaron romper con la tradición profesionalista de la universidad
latinoamericana y dar mayor énfasis a la creación del conocimiento. Sin embargo, en
ocasiones se otorgaron sólo para algunas áreas consideradas, por diversas razones, prioritarias o
centrales, lo cual significó la postergación de otras disciplinas y una diferenciación salarial entre
docentes de trayectorias o jerarquías similares. Esto modificó el funcionamiento de las carreras
académicas, estimuló la competencia entre los académicos aunque no siempre de la mejor
manera: en muchos casos, se pasó a priorizar la cantidad de informes o actividades realizadas
(atención de tesistas, presentaciones, publicaciones, etc.) antes que la calidad o profundidad
de las mismas.
El Estado se convirtió en la pieza clave para el otorgamiento de los fondos, dado que era
Para un detalle de los organismos que fueron creados en cada país ver: Duriez González, M.. El papel de la educación superior en la construcción
del conocimiento. Entrega para el tema de apoyo.
10 Bentancur, N. Op. cit.
252
quien poseía los recursos a distribuir, quien establecía los criterios para la selección y quien
finalmente decía a quién le correspondían. En cualquiera de los casos, esta intervención del
Estado se ha tomado también como un condicionamiento externo para el desarrollo del conocimiento
y la actividad académica.
Insuficiencia de presupuesto ante el incremento de la demanda de estudios
superiores
Casi por definición, el financiamiento de los sistemas universitarios públicos estuvo a cargo
del Estado. El supuesto era que ese aporte tenía una alta rentabilidad social -sea por la formación
de recursos, el desarrollo de la investigación, la cultura y el impacto económico- y la
posibilidad de que sus efectos fluyan por toda la sociedad.
Esa concepción de distribución presupuestaria indiferenciada11 es la que ha sido puesta en
jaque a partir de los años 90, dado que los montos que se destinaban a la educación debían
recortarse como parte del recorte generalizado del gasto público social y porque la idea de que
la inversión en educación quedaba recuperada a través de la rentabilidad social quedó en discusión,
tal vez no tanto como definición en sí misma sino a partir de las experiencias concretas
que se habían dado. Es decir, las universidades no funcionaban bien y no producían lo que se
esperaba que produjeran. En ese sentido, dado que el financiamiento era la variable a través
de la cual el Estado podía incidir en la definición de la política universitaria y en el funcionamiento
de sus instituciones, recortar los fondos o condicionar su otorgamiento -tal como se
hizo mención para el caso de los incentivos docentes- pasó a ser el modo de tener un mayor
control sobre las universidades.
No obstante, las reformas no suponían que los criterios estrictos para la distribución del
gasto fuera sinónimo de achicamiento del sistema; por el contrario, consideraban que esas exigencias
mayores por el financiamiento del Estado obligarían a aplicar una gestión más eficiente
de parte de las instituciones en el uso de sus recursos y a buscar otras fuentes alternativas de
recursos. En algunos casos, esto fue la puerta que abrió la posibilidad de que la educación superior
pública pase a ser arancelada; también para que las universidades debieran salir a vender
servicios al mercado, a vincularse con empresas y a veces con el propio Estado como prestadora
de servicios. En tercer lugar, dejó una demanda de educación superior insatisfecha que terminó
volcándose, en la medida en que sus recursos se lo permitían, a la educación privada.
La primera contradicción que surge al considerar estos cambios en los modos de gestionar
los recursos del sistema universitario es que esas políticas y modificaciones se dieron en un
contexto de aumento de la demanda de educación superior.
En efecto, el crecimiento de la matrícula en la región ha sido sorprendente12.
Consecuentemente, se ha expandido el número de instituciones de educación superior, el
cual pasó de 75 en 1950 a una cifra oscilante según los criterios que se utilicen para definir el
concepto universidad, pero que seguramente pasa holgadamente los 1.50013. Ahora bien, en
ese total de instituciones, es notable la diferencia en el crecimiento entre las instituciones públicas
y las privadas. En el mediano plazo, y según consta en el Informe de Educación Superior
11 Ibid.
12 La educación superior en Iberoamérica. (2007). Informe del Centro Interuniversitario de Desarrollo. 2007 (CID).
13 Fernández Lamarra, N. (2004). Hacia la convergencia de los sistemas de educación superior en América Latina. Revista Iberoamericana de
Educación. N°35, mayo-agosto 2004.
253
en Ibero América 200714, realizado por el Centro Interuniversitario de Desarrollo, la cantidad
de universidades públicas ha quedado muy por debajo de la cantidad de privadas en casi todos
los países de la región.
Los porcentajes de la matrícula de la educación privada confirman la tendencia para la
mayoría de los países. Excepto en Argentina y Uruguay, donde no llega a un tercio, en el resto
el crecimiento del número de estudiantes ha sido absorbido por las instituciones privadas. En
Brasil, Colombia y Chile la matrícula de las privadas llega al 75% de la matrícula total.
Evolución de la matrícula
1975 1995 2004
Argentina 579.736 1.054.145 2.026.735
Bolivia 49.850 154.040 346.056
Brasil 1.089.808 1.661.034 4.163.733
Chile 149.647 327.074 567.114
Colombia 176.098 576.540 1.112.574
México 562.056 1.420.461 2.236.791
Uruguay 32.627 74.842 109.817
Venezuela 213.542 597.487 1.074.350
País Universidades
Públicas Privadas
Argentina 45 55
Bolivia 15 41
Brasil 86 190
Chile 16 48
Colombia 53 112
México 615 1159
Perú 33 49
En parte este era el resultado previsto por las reformas: sostener el crecimiento de la matrícula
de estudiantes y el número de instituciones sin comprometer más gastos del Estado –y en
la medida de lo posible reducirlos-. Lo que la reforma parecía no contemplar en su recomendación
era que Latinoamérica posee altísimos niveles de inequidad y exclusión en el acceso a
la educación: el avance de la educación privada en ningún sentido podría achicar esa brecha,
y por el contrario su consolidación la ha profundizado. En concreto, tal como se expresa en el
Informe del Centro Interuniversitario de desarrollo (CID) mencionado, “la fuerte desigualdad
de la distribución del ingreso o el consumo se manifiesta en la desigual asistencia escolar de los
jóvenes de 13 a 19 años de edad según su origen socio económico”. Esto se combina con las
variables de retención y deserción, las cuales muestran que un porcentaje significativo de los
jóvenes entre 15 y 19 años no ingresa al sistema escolar o deserta antes de terminar la secunda-
14 El CID ha trabajado con sobre la base de Informes Nacionales. Se trata de una tabla provisoria, dado que no todos los países cuentan con
la información actualizada y no todos utilizan necesariamente la misma denominación para instituciones similares.
254
ria. Son estos datos los que condicionan a posteriori las posibilidades de ingreso al sistema de
la educación superior.
En este sentido, el incremento insuficiente de la inversión pública en educación, el aumento
de la demanda y el avance de la educación privada han reforzado el rasgo de inequidad en
el acceso a la educación característico del continente. Si un mayor número de estudiantes y de
instituciones estaría indicando un crecimiento del sistema, lo cual podría entenderse en términos
positivos, la mirada es más sombría si el sistema es mirado desde el punto de vista de la
inclusión y la equidad. El cuadro siguiente15 muestra la asistencia a una institución educacional
en áreas urbanas según quintil de ingreso per capita de hogar, en el grupo de edad de 20 a 24
años, alrededor del año 200316.
La diferencia entre el acceso de los más pobres y los más ricos llega a más de 40 puntos en
países como Brasil o Bolivia.
Diversificación y diferenciación del sistema
El crecimiento de la matrícula y del número de instituciones complejizaron, sin duda, a
los sistemas de educación latinoamericanos y provocaron una mayor heterogeneidad en varios
sentidos: en los tipos de institución, en las titulaciones y los programas ofrecidos, en los modos
de ingreso y egreso, etc. Esta situación de transformación que se experimentaba fue acelerada
y condicionada también por los cambios propuestos en los programas de reforma. La diferenciación
institucional – estimulada por la expansión de nuevas instituciones universitarias y no
universitarias- y la diversificación del financiamiento –a realizarse a través de la introducción
de nuevas fuentes de financiamiento no vinculadas al Estado- fueron dos ejes clave para diseñar
las reformas y fueron propuestos en un documento del Banco Mundial de 1994: “La enseñan-
15 La Educación Superior en Iberoamérica. Op cit.
16 Ibid.
255
za superior: las lecciones de la experiencia”. 17
Ambas, diferenciación y diversificación se encontraban perfectamente justificadas desde
la perspectiva de quienes proponían las reformas: en el primer caso, se trataba de modificar
el modelo en el que se apoyaban muchas de las universidades latinoamericanas, esto es, un
perfil orientado básicamente hacia la enseñanza de las profesiones tradicionales. El cambio era
necesario en tanto este tipo de institución no estaba en condiciones de preparar, en cantidad
y calidad, el tipo de profesionales que el mercado necesitaba. Como sostiene Maria do Carmo
de Lacerda Peixoto, ese modelo era considerado por el Banco Mundial como excesivamente
unificado, caro y dependiente del Poder Público, y volvía inviable, en el corto y mediano
plazo, el sostenimiento de la educación superior, tanto desde un punto de vista teórico como
financiero.18
De allí también la explicación de la necesidad de diversificación: si la educación otorga
ventajas comparativas para quienes pueden acceder a ella, entonces podría considerarse que la
condición de bien público para toda la educación está en tela de juicio, en particular la educación
superior que, en muchos casos pasó a ser considerada como un bien semipúblico o bien
público imperfecto, del que se favorece más quien lo detenta que el resto de la sociedad y, en
ese sentido, podría también considerarse algo negociable en el mercado de intercambios. En
este razonamiento, no habría ninguna razón por la cual el Estado sea ni el único ni el principal
sostenedor de la educación superior, lo cual habilita la expansión de emprendimientos educativos
sostenidos económicamente por otros actores.
Incluso tanto la diversificación como la diferenciación intentaban presentarse como modos
de responder –de manera casi paradójica- al problema de la equidad en el acceso y la permanencia:
se argumentaba precisamente, que la universidad tradicional vinculada a las profesiones
de mayor prestigio (médicos, abogados, etc.,), al resultar cara en su sostenimiento, impedía
que el presupuesto pudiera destinarse a ampliar la cantidad de plazas ofrecidas a los aspirantes.
Junto con esto, también se suponía que la creación de nuevas instituciones –aún siendo pagaspermitiría
ofrecer cursos más accesibles, cortos y con mayor vinculación al mercado de trabajo.
Por supuesto, un aliado inconsciente de esta política fue la propia estructura universitaria
preexistente, muy reacia a cambios que incorporaran mayor flexibilidad y novedad tanto en los
currículos como en los títulos ofrecidos.
La expansión de la educación privada
La expansión de la educación privada ha sido parte de la diferenciación institucional. Junto
con ello, es de destacar la creación de otras tantas instituciones terciarias o no universitarias, la
mayor parte de ellas también del ámbito privado. Estas nuevas instituciones han creado un sin
fin de nuevas titulaciones y programas para dar respuesta al crecimiento y la heterogeneidad de
la demanda. Precisamente, lo que resultaba evidente desde la mirada de quienes impulsaban las
reformas, era que las estructuras universitarias no podían dar cabida a la cantidad de aspirantes
y tampoco a la necesidad de formar nuevos tipos de profesionales. Las nuevas instituciones,
con estructuras más flexibles y programas más cortos, podían multiplicar en ese sentido las
ofertas. Los datos sobre el aumento de la educación privada han sido presentados en el acápite
anterior.
17 De Lacerda Peixoto, M. Op cit.
18 Ibid.
256
Por otro parte, el hecho de que el Estado no fuera el único actor con iniciativa para la
creación de instituciones, ha estimulado que diversos sectores o actores corporativos hayan
presentado sus propuestas: además de las instituciones religiosas, han surgido universidades
vinculadas a empresas, a las fuerzas armadas, a movimientos sociales, a sectores de opinión
y a corporaciones disciplinarias. Durante los años 90 el Estado, al tiempo que estimulaba
estas creaciones intentaba a su vez controlarlas a través de la legislación: obligando a que se
acrediten, a que sean evaluadas, a que se ajusten a determinada estructura, etc. No obstante,
en muchos países es posible constatar un notable desfase: las normas no lograron contener ni
regular la profusión de instituciones y titulaciones.
Junto con esto, dada la ideología predominante que bajo la religión del mercado, negaba
la característica de la educación en tanto mercado imperfecto o cuasimercado, y al no aparecer
la pregunta por la pertinencia, la multiplicación de titulaciones y egresados no incidió con la
eficacia deseable en las estructuras de empleo, en las que se continuó verificando un desfasaje
apreciable entre formación y exigencias de conocimiento en el mercado laboral.
El crecimiento de los posgrados
El crecimiento de los posgrados ha sido otro elemento clave de los años 90, en parte vinculado
a las reformas propuestas y en parte como respuesta a las tendencias de evolución de
los sistemas educativos mundiales. América Latina partía de pisos muy bajos de desarrollo, por
eso en parte, los datos del crecimiento son tan elevados en algunos casos. De todos modos,
en este punto, al igual que en lo referente a la relación entre educación pública y privada, es
posible notar importantes diferencias en la situación en que se encuentran los posgrados en
unos países y en otros.
Brasil es el único país que contaba con una cierta tradición en posgrados, y su calidad es
asegurada por el sistema de evaluación de la Coordenação de aperfeiçoamento de pessoal de nível
superior (CAPES), una agencia del Ministerio de Educación dedicada al desarrollo del posgrado,
formando personal en Brasil y en el exterior. Actualmente cuenta con 2.300 programas
de formación posgraduada, desarrollados en más de 200 instituciones de educación superior y
con 35.000 doctores que forman unos 130.000 alumnos. En México, el crecimiento del posgrado
se ha multiplicado por cinco desde 1980 y pasó de 25.505 estudiantes a 127.751 para
el 2001. En Chile también el crecimiento ha sido notable, y su matrícula se ha multiplicado
también durante los años 90. Los posgrados argentinos han crecido un 107% entre 1994 y
1999. De Cuba y Colombia podrían presentarse datos similares; no obstante, en el resto del
continente, el posgrado es un fenómeno incipiente, que por otra parte, no siempre logra vincularse
de manera efectiva a la investigación y que en muchos casos han surgido y funcionan
con una lógica mercantil.19
El desarrollo de la educación virtual
El desarrollo de las nuevas tecnologías vino a sumar más diversidad y complejidad a la situación.
La tradicional educación a distancia se vio potenciada gracias a la tecnología de Internet.
Si bien en esta cuestión la región también sufre las limitaciones de un contexto de escasos
19 Duriez González, M.Op cit.
257
recursos, limitaciones tecnológicas y dificultades para un acceso equitativo, lo cierto es que en
algunos casos se han logrado notables desarrollos. “Los sistemas universitarios que se destacan
en el uso de plataformas virtuales para ofrecer programas académicos son Argentina, Brasil,
Chile, Colombia, México, Perú, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela y la comunidad de naciones
caribeñas angloparlantes”20. En contraste con países como Cuba, Bolivia, Perú, Ecuador,
Haití, Honduras, Paraguay, Nicaragua o Guatemala, dado que el acceso a Internet sólo llega al
10% de la población, por lo que es impensable aún este tipo de desarrollos.
Por cierto, en esta cuestión, poco se estableció en los instrumentos legales producidos en
los años 90, probablemente porque aún el despegue de las tecnologías era aún imprevisible o
porque como ocurre en muchos casos, las prácticas corren por delante de las legislaciones. Así
es que, pese a que la educación a distancia por Internet se convierte día a día en una alternativa
para la formación, pocos son los países que cuentan con una legislación que la controle.
La educación transnacional
Uno de los mayores riesgos de la expansión de la educación virtual sin algún tipo de fiscalización
estatal tiene que ver la educación transnacional. En efecto, la virtualidad ha permitido
que los estudiantes de Latinoamérica reciban a través de la Internet múltiples ofertas de capacitación
y graduación. A su vez, la educación transnacional se vincula estrechamente con el auge
que la educación privada al que hemos ya hecho referencia. 21
A través de diversas modalidades como la instalación de sedes extranjeras, el otorgamiento
de dobles titulaciones, la realización de programas articulados, la educación a distancia virtual,
etc. la educación transnacional ha cobrado relevancia en la última década. En muchos casos,
la posibilidad de entrada al país ha dependido de alianzas estratégicas con instituciones locales
que ofrecen el vínculo internacional para competir con otras instituciones. En otros casos, han
sido los desarrollos tecnológicos los que han permitido crear sistemas virtuales de educación,
en los cuales las distancias físicas, sociales y culturales entre quien provee la educación y quien
la recibe quedan reducidas o acortadas gracias a las redes. Y en otros, la debilidad misma del
sistema local ha buscado ser reforzada a través de convenios con el extranjero.
Recientemente Sylvie Didou Aupetit ha publicado un detallado estudio sobre el tema de la
internacionalización y los proveedores externos de educación superior para América Latina y el
Caribe22. El trabajo fue realizado a partir del estudio de casos particulares, los cuales se hicieron
con distintas metodologías.
Según este trabajo, es posible encontrar una especie de escalonamiento cronológico en la
llegada de instituciones extranjeras a América Latina, a partir de los años 80. Luego, se encuentran
las otras modalidades: escuelas asociadas, alianzas entre instituciones a partir de programas
determinados, desarrollo de la educación virtual, franquicias, universidades corporativas. La
presentación del cuadro de situación es por definición provisoria, por razones similares a las
que aludíamos antes: grandes lagunas de información para algunos países e inexistencia de una
terminología compartida.
Entre los principales proveedores de educación transnacional en América Latina se encuen-
20 Duriez González, M.Op cit.
21 El IESALC en 2003 sostenía que en Latinoamérica se da un modelo tripartito: público, privado local y privado internacional.
22 Didou Aupetit, S.(2005)Internacionalización y proveedores externos de educación superior en América Latina y el Caribe.ANUIS.UNESCO.
258
tran los países europeos, España en particular. Esto se explica por las afinidades culturales y
el idioma común. No obstante, es destacada en algunos contextos, la presencia de un grupo
empresario norteamericano al frente de programas de educación transnacional. Por otro lado,
es posible notar que poco a poco también las propias universidades latinoamericanas se están
convirtiendo en exportadoras de servicios educativos hacia otros países de la región: “en años
recientes se estuvo consolidando una oferta de servicios educativos desde Latinoamérica. Dicha
oferta estuvo fundamentada en la homogeneidad lingüística, en los flujos migratorios e
indirectamente en acuerdos macro-regionales de integración económica, con repercusiones en
la esfera educativa”.23
La situación no es igual en todos los países y depende de varias circunstancias: las características
del propio sistema de educación superior, la posición del Estado en relación al financiamiento
del sistema educativo, las restricciones legales, las posibilidades de encontrar una
demanda disponible, etc. En algunos casos, la educación transnacional ha pasado a constituir
un actor de importancia relevante; en otros, aún se mantiene en los márgenes del sistema.
No obstante, el avance de esta modalidad ha generado diversas situaciones problemáticas,
cuya resolución aún está en trámite.
En primer lugar, desnuda el problema de la definición de la educación en tanto servicio o
bien público: en el primer caso, tal como lo supone la Organización Mundial del Comercio,
los servicios educativos deben estar desregulados para permitir su libre circulación de país
en país. Esto, ha puesto la Internet como plataforma de circulación que multiplica y acelera
cualquier tipo de movimiento. Pero si la definición se orienta hacia el segundo caso, el Estado
se convierte en garante de la educación que se ofrece y entonces debe arbitrar los medios necesarios
para controlarla. Las reformas de los años 90 si bien en general ratificaron esta segunda
posición, no incorporaron demasiadas herramientas legales para hacer frente a la llegada de
los proveedores internacionales, ya sea porque no contaban con los recursos para controlar esa
difusión o porque sus sistemas mostraban debilidades o falencias que la educación transnacional
se proponía saldar. Algunos Estados poco pudieron hacer para contener o controlar estos
desarrollos.
El problema es entonces de definición pero también de ejecución: desde qué posición y
con qué herramientas cuenta cada Estado para enfrentarse a la expansión de la educación
transnacional, controlar la calidad y los contenidos que se ofrecen y arbitrar los mecanismos de
reconocimiento de la titulación.
En segundo lugar, la llegada de la educación transnacional reaviva una polémica clave de la
historia cultural de Latinoamérica: cómo desarrollar una actitud activa y crítica, y no meramente
pasiva y defensiva o reactiva frente a ofertas culturales provenientes de exterior. En otras palabras,
se trata de prever cómo posicionar a los sistemas de educación de la región frente a los extranjeros
de manera sólida y flexible, no para que eviten el desarrollo de aquellos buenos programas internacionales
sino para que puedan filtrar a los de baja calidad o a los que sólo se desarrollan por criterios
comerciales. Sobre esto, la reforma de los 90 poco se preocupó por prescribir.
Un caso llamativo, de gran expansión es la Laureate International Universities. Se trata de
un consorcio educativo multinacional, con sede en Estados Unidos, creado en 1998 y que ha
logrado instalarse en quince países de América, Europa y Asia. Trabaja con una modalidad
presencial y virtual a partir del modelo educativo norteamericano y ofrece programas en administración
de empresas, leyes, educación, telecomunicaciones, ciencias sociales, ingenierías,
23 Ibid, pág. 26.
259
tecnología de la información, turismo, humanidades, medicina, psicología, entre tantas otras.
Es la sucesora de lo que se conoció como Sylvan Learning Systems. En el caso de América, cuenta
con sedes en Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Panamá y Perú.
Lo preocupante de este caso es que se trata de un claro emprendimiento comercial, es decir,
la educación es ofrecida y gestionada como un servicio del cual se espera obtener una ganancia.
No es este el lugar para analizar hasta qué punto esta característica incide en los estándares
de calidad esperados o en qué medida impacta en términos culturales, pero sin duda es un
desafío a la concepción que entiende a la educación como un servicio público, sin ningún fin
de lucro.
Las políticas de integración
Otra novedad de los años 90 llegó de la mano del desarrollo de instancias de cooperación e
integración regional. Por un lado, el ritmo mismo de la globalización estimulaba la generación
de esas articulaciones en todos los ámbitos: económicos, culturales, políticos, educativos. Por
el otro, en el caso de aquellas regiones en las cuales la globalización parecía más padecerse que
gozarse, la integración resultó una alternativa posible para fortalecerse frente a otros espacios
regionales. En muchos casos han sido esos marcos más generales de integración los que han
facilitado y/o estimulado el inicio de proyectos vinculados a la educación.
América Latina no poseía una gran tradición en materia de integración educativa universitaria:
entre 1948 y 1990 sólo existían 6 organismos que trabajaban articulando a instituciones
de diversos países del continente. A partir de 1990, se crearon más de 10: algunos tienen una
perspectiva continental, otros están integrados por países de determinada región; algunos involucran
sólo a las universidades y otros incorporan además a los centros de investigación; en
algunos casos, se trata de organismos que establecen el recorte a partir del carácter público o
privado de la institución. Finalmente, es de notar también la creación de una Red vinculada
a los temas de la evaluación y la acreditación y el desarrollo de instancias de estudio y análisis
de la situación educativa latinoamericana que trabajan de manera descentralizada, y con la
participación de especialistas e instituciones de todos los países de la región.
Desde mediados de los 90 el MERCOSUR creó una instancia particular para trabajar sobre
los temas de educación superior. El resultado positivo de esa iniciativa ha sido el desarrollo
de un programa experimental de acreditación de carreras: el MEXA, que acaba de concluir
y la puesta en marcha de un proyecto de relevo sobre el tema de acreditación: ARCU-SUR.
Este proyecto está organizado de manera permanente y con un radio de alcance en cuanto a
cantidad de carreras, instituciones y recursos mucho mayor que el realizado por el MEXA.
Experiencias similares de integración regional sobre cuestiones particulares de la educación
superior podrían citarse también para el caso de Centroamérica o la región andina. El inicio de
estos acuerdos está fechado en la década de los 90.
La Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior (RIACES)
se constituyó en 2003, y está integrada por agencias de acreditación nacionales y regionales y por
organismos de los gobiernos responsables de las políticas relacionadas con la calidad de la educación
superior. Si bien su principal objetivo apunta al mejoramiento de la calidad de la educación, el trabajo
que se ha ido desarrollando constituye una experiencia concreta de integración.
Por otro lado, la integración también ha sido construida a través del trabajo realizado por
260
organismos tales como el IESALC-UNESCO. El Instituto viene desarrollando una intensa
labor a través de estudios, encuentros, publicaciones, etc.; ha logrado tener más y mejor conocimiento
sobre la situación de la educación superior de cada país lo cual a su vez ha permitido
desarrollar estudios comparativos sobre determinados temas.
En síntesis, algunos de los principales cambios registrados en la región durante la década
del noventa, fueron los siguientes:
• Fuerte apoyo desde organismos internacionales tendiente al logro de una mayor diversificación
de las fuentes de recursos; reforma de los modos de gestión y gobierno de las instituciones
universitarias; la generación de estímulos para diversificar el sistema educativo;
el desarrollo de procesos de evaluación y acreditación; la necesidad de vincular de manera
más efectiva y eficiente la enseñanza con el desarrollo de la industria y la investigación.
• La promoción de la desregulación a partir de la existencia de regulaciones. De este modo,
en la mayor parte de los sistemas de educación superior puede observarse:
a- Nuevos cuerpos de normas, que abarcan desde menciones en las nuevas constituciones,
nuevas leyes y diversas normas regulatorias;
b- la evaluación y la acreditación como rasgo compartido por todas las reformas educativas
latinoamericanas;
c- la creación de nuevos organismos, para la evaluación, para la generación de información,
para el control financiero;
d- los fondos concursables: el otorgamiento de fondos extraordinarios a los docentes universitarios
en función de sus méritos y antecedentes; el financiamiento de proyectos diversos; etc.;
e- el ajuste del financiamiento a la educación superior en el marco de un déficit persistente
por parte del Estado y, con ello, la aparición en algunos sistemas del arancelamiento de
los estudios y la promoción de la educación superior como prestadora de servicios como
forma de logro de ingresos propios;
• Un crecimiento de la matrícula de la educación superior y una expansión de la base institucional
de la educación superior, en particular, la de financiamiento privado; y como
consecuencias de ambos una diversificación y diferenciación del sistema y una expansión y
diferenciación de los programas y carreras, en particular, ciclos cortos y posgrados.
• El desarrollo de las nuevas tecnologías y el surgimiento de la educación virtual.
• La trasnacionalización a partir de ofertas virtuales y de la instalación de sedes.
• El inicio de políticas de integración regional.
Algunas transformaciones recientes. Breve reseña
Los sucesos de comienzo de siglo en la educación superior latinoamericana no pueden
comprenderse, sino, en función de su interdependencia con un grupo de transformaciones
recientes, de profundo alcance.
Crecimiento económico y cambio de política
Se asiste a un cambio de la lente política sobre la educación superior de la región impulsada
por las condiciones favorables para su crecimiento.
261
América Latina entre 2003 y 2007 acumuló un aumento del producto por habitante del
orden del 15%, disminuyó la tasa de desempleo y los salarios reales se vieron favorecidos.
La abultada demanda desde los mercados internacionales de las materias primas de la región,
en particular, desde los importantes mercados emergentes de China e India (que contribuyen
en la actualidad con el 33% del alza del PBI mundial) ha generado un crecimiento
sostenido.
Probablemente por las consecuencias experimentadas ante las fórmulas vigentes a finales
del siglo XX, el crecimiento que se está registrando ha sido traducido en instrumentos que
reducen el embate de los desequilibrios financieros externos. A diferencia de otros períodos, ha
disminuido la relación deuda externa/exportaciones, los ingresos fiscales han crecido más que
el gasto, se ha mejorado el balance de las cuentas públicas, se ha elevado la capacidad de endeudamiento
con los organismos internacionales y, como resultado de ello, la región es menos
vulnerable a las perturbaciones externas.
Si bien han sido afrontados los cuadros masivos de gravedad social y económica y se ha
gestado una plataforma de menor vulnerabilidad a las voluntades de los organismos de financiamiento
internacional y de estrategias contracíclicas a las perturbaciones externas, persisten
en la región situaciones de aguda desigualdad social y de rezago tecnológico y productivo. Al
respecto, se observan evidencias tendientes a una conversión de las condiciones de desarrollo
económico, social y cultural, un giro de los enfoques de política hacia la reversión de los problemas
de iniquidad, pobreza y competitividad y, respecto de ambos, la convicción del lugar
relevante que ocupa la educación superior de la región en el dinamismo de las ventanas de
oportunidades y en el desarrollo de las reformas estructurales clave.
Propósitos económicos y trasnacionalización
Esta etapa caracterizada por una revitalización de la esencia política de los asuntos de gobierno
y en donde la educación superior asume un rol relevante, ocurre en un contexto marcado por el
predominio dominante de propósitos económicos y de trasnacionalización por sobre los de desarrollo
de asuntos sustanciales para la educación superior, como son las condiciones de acceso a las
nuevas tecnologías, la movilidad de docentes y estudiantes y las innovaciones curriculares. América
Latina es una de las regiones vulnerables a los cambios que genera este re-significado de recursos
estratégicos y sufre y sufrirá pérdidas económicas, sociales y culturales de grandes proporciones, sin
tener responsabilidad en su origen. Una porción de los esfuerzos y recursos de la región se están volcando
cada vez con mayor énfasis a la reducción del impacto de este fenómeno en vez de dedicarlos
a desarrollar fórmulas apropiadas que aprovechen los avances en los objetivos comprometidos ante
la UNESCO en pos de la disminución de la brecha que la separa de las regiones desarrolladas del
mundo y de la reversión de las problemáticas específicas que contiene.
De este modo, los esfuerzos iniciales de la región con respecto a la educación superior se ven
alterados por la irrupción de una agresiva estrategia que combina el cubrimiento de la demanda de
formación superior por parte de proveedores trasnacionales, una competencia feroz entre los países
desarrollados por el reclutamiento de los mejores talentos del mundo, la difusión de nuevas tecnologías
sin esquemas de aprovechamiento integral de éstas y la difusión de programas tendientes a asegurar la
provisión oportuna de personal calificado a las cadenas internacionales de producción, con visiones
cortoplacistas e insuficientes para el logro de la capacidad intelectual estratégica de las regiones.
262
Erosión del lenguaje referido a educación superior
Otro elemento que distingue al comienzo de siglo es la profunda erosión que ha sufrido el
lenguaje referido a la educación superior. La perspectiva del nuevo management público, marcadamente
economicista, ha penetrado en el lenguaje habitual de analistas y decisores universitarios.
Vocablos, tales como “capitalismo académico”, “transacciones en el mercado de estudiantes”, “universidad
emprendedora”, “periferia de desarrollo mejorada”, “base de financiamiento discrecional”,
“territorio central estimulado”, entre otros, han sido “instalados” para interpretar la prácticamente
totalidad de los fenómenos locales acerca de la educación superior. Y no es casual. América Latina
es una de las regiones donde los procesos de “mercadización” de variadas formas de producción
cultural han adquirido enorme envergadura y múltiples formas de aparición.
2. Acciones de comienzo de siglo
Las transformaciones requeridas en la educación superior para los nuevos esquemas de
desarrollo de la región suponen cambios globales en el nivel de las instituciones, pero también
en los niveles intermedios. Se requieren acciones gubernamentales para atender las múltiples
facetas involucradas en la educación superior. Del mismo modo, se requiere la colaboración
internacional, dado que este carácter es inherente a este nivel.
La educación superior en América Latina transcurre los primeros años del siglo XXI entre
el viejo y nuevo contexto de desarrollo económico y social, ante escenarios internacionales
regidos por nuevas reglas y con un protagonismo clave en la nueva política pública cuyo tratamiento
analítico sobrepasa el ideario dominado por el enfoque management.
Las declaraciones recientes que constan en las cumbres de ministros de educación y en las
reuniones regionales de autoridades de instituciones de educación muestran un giro en los
temas de interés de las agendas públicas.
Sin menoscabar el profundo significado que confieren las decisiones de política, es cierto
que a la luz del hondo cuadro de problemas de la región, las transformaciones, además de ser
recientes, tenues, incompletas, encierran terrenos incógnitos que la propia implementación de
la política pública ha de cubrir.
Los determinantes subyacentes y las consecuencias finales de las transformaciones en curso
están lejos de entenderse bien. No obstante, el acercamiento a éstas constituye un ingrediente
clave para delinear el posicionamiento de la región ante la Conferencia Mundial de Educación
Superior a realizarse en 2009, en tanto arena de discusión de las políticas globales que regirán
el desarrollo de la educación superior en la próxima década en todo el mundo. A su vez, este
acercamiento es ineludible en todo ejercicio que vincule decisiones de política y resultados y su
complejidad es inherente al entramado de este vínculo.
Los efectos de la intensificación del comercio exterior sobre las economías nacionales tendrán
efectos positivos en la medida en que se lleven a cabo acciones capaces de modificar los
obstáculos estructurales que afectan el desarrollo equilibrado o, lo que es igual, se construya un
nuevo modo de crecimiento y en él un conjunto de lineamientos para la educación superior.
Esa construcción implica un proceso de cambio profundo, aunque gradual, tanto en el
campo de las ideas y los comportamientos como en el de las organizaciones e instituciones.
263
4 temas, 25 propuestas y un post scriptum
Las acciones referidas a educación superior se vinculan con una amplia gama de variables.
Su extensión supone amplios alcances.
Éstas fueron organizadas en cuatro dimensiones básicas:
1.El compromiso social del conocimiento avanzado
2.El potencial y los desafíos de la nueva tecnología
3.La gestión y el financiamiento
4.Los marcos nacionales e internacionales
El compromiso social del conocimiento avanzado
Los primeros años del nuevo siglo ubican a la formación superior, como nunca antes, ante
los imperativos de la sociedad del conocimiento: un abanico de competencias y habilidades
capaces de lograr fórmulas flexibles que, a lo largo de la vida, cubran las progresivas demandas
sociales; mayor acceso y más equitativo; mayor y mejor movilidad; y reconocimiento internacional
de los trayectos de formación.
Las propuestas son doce:
PROPUESTA 1 - Fortalecer la visión integral de la educación
PROPUESTA 2 - Revertir la deserción y el alargamiento de las carreras
PROPUESTA 3 - Atender los cambios en el perfil social del estudiantado
PROPUESTA 4 - Generar un esquema cuidadoso de articulación y reconocimiento mutuo
que contribuya con la flexibilidad y la movilidad
PROPUESTA 5 - Reforzar las políticas regionales de convergencia científica y tecnológica
PROPUESTA 6 - Reforzar las políticas regionales de resguardo de los recursos altamente calificados
PROPUESTA 7 - Generar políticas compensatorias y de apoyo a los cuerpos de docentes con
menos opciones de acceso a subsidios competitivos
PROPUESTA 8 - Abordar de manera integral los procesos de movilidad social y territorial
PROPUESTA 9 - Fortalecer y apoyar los esquemas de evaluación y acreditación regional
PROPUESTA 10 - Generar capacidades y apoyar los esquemas de mejoramiento derivados de
los procesos de evaluación
PROPUESTA 11 - Apoyar investigaciones tendientes a identificar senderos de mejoramiento
apropiados
PROPUESTA 12 - Reforzar los estudios regionales relacionados con la dinámica del trabajo
profesional
El potencial y los desafíos de la nueva tecnología
Los primeros años del nuevo siglo muestran un avance en el empleo de tecnologías de
información y comunicación digitales, a tal punto que, en cuanto a conectividad, constituye
la comunidad de Internet el crecimiento más acelerado del mundo. No obstante, se requiere
264
fortalecer la región para el logro de un aprovechamiento sustantivo de la potencialidad de los
recursos tecnológicos.
Las propuestas son cuatro:
PROPUESTA 13 - Reforzar las acciones de convergencia regional en materia de educación
virtual
PROPUESTA 14 - Superar el rezago de la inversión tecnológica
PROPUESTA 15 - Acortar la brecha digital interna y externa
PROPUESTA 16 - Reforzar los estudios relacionados con el impacto de las nuevas tecnologías
sobre los procesos de enseñanza aprendizaje
La gestión y el financiamiento de la educación superior
Los primeros años del nuevo siglo está signado por un aumento de la inversión pública y privada
en educación superior y por la presencia de complejas agendas universitarias relativas a la gestión.
Entre 1998 y 2002 el monto del presupuesto público de la región dedicado a la educación
superior aumentó en más del doble absorbiendo en 2002 el 23% del presupuesto que se dedica
a todos los niveles educativos.
Las propuestas son cuatro:
PROPUESTA 17 - Superar obstáculos de la gestión de las instituciones de educación superior
PROPUESTA 18 - Fortalecer la coordinación de los esfuerzos llevados a cabo por entidades
diversas relacionadas con la educación superior.
PROPUESTA 19 - Apoyar los esfuerzos de las instituciones de educación superior relativas a
compromiso social.
PROPUESTA 20 - Atenuar el esfuerzo privado de los pobres
Los marcos nacionales e internacionales
La educación superior se fortalece o debilita, en definitiva, en el nivel local y las políticas
gubernamentales son las que crean los incentivos que facilitan o restringen el desarrollo de las
instituciones. Las profundas transformaciones que suceden en la educación superior pronostican
la necesidad del planteo de políticas inteligentes y analizadas en un vasto conjunto de
variables. No hace falta mencionar la mundialización que asiste a la educación superior y la
enorme interconectividad de varios de sus componentes.
Las propuestas son cinco:
PROPUESTA 21 - Aprovechar la red de instituciones de educación superior en pos del mejoramiento
territorial.
PROPUESTA 22 - Fortalecer las políticas gubernamentales.
PROPUESTA 23 - Fortalecer las capacidades en materia de relaciones internacionales.
PROPUESTA 24 - Hacer de la asistencia para el desarrollo un factor de fortalecimiento de la
educación superior.
PROPUESTA 25 - Reforzar el marco jurídico internacional en materia de educación superior.
265
PROPUESTA 1. Fortalecer la visión integral de la educación
Desde fines de los 80 se ha venido desarrollando en todo el mundo el concepto de educación
permanente. Por su impacto, numerosos analistas lo consideran uno de los sucesos más
relevantes que ha brindado esta época a la historia de la educación. El tradicional enfoque basado
en estudiar para obtener un título y ejercer para siempre su vida laboral con ese saber fue
sustituido por uno nuevo basado en la constante actualización y el continuo reentrenamiento,
no circunscrito a un período de la vida del hombre. La idea de la educación como preparación
para la vida, da paso crecientemente a la idea de la educación durante toda la vida (life-long
education).
Los orígenes de la educación continua pueden ser explicados a partir, por lo menos, de dos
visiones24:
• La concepción de la educación como un proceso permanente, a lo largo de la vida, que
involucra a la persona de manera integral, que supone que la necesidad de aprender no es
finita y que se relaciona con cualquier tipo de actividad productiva del ser humano, como
un elemento esencial en la marcha de la civilización.
• La interpretación sobre la evolución que históricamente han tenido en el mundo las formas
de concebir las ocupaciones y profesiones y las distintas estrategias que las sociedades han
puesto en marcha para formar nuevos profesionales y garantizar su calidad.
Ambas acepciones requieren superar la concepción restringida de la educación limitada a
las instituciones formales como únicos agentes educativos, así como a limitar el alcance de las
acciones de política a determinados ciclos. De este modo, la educación permanente supone el
doble esfuerzo sincrónico y diacrónico de la política educativa y, dentro de ella, la de educación
superior.
Desde la dimensión sincrónica es ineludible atender el contexto socioeducativo familiar
y comunitario. En 2002, en la región, 221 millones de personas, es decir el 44% de la población
total, vivían en situación de pobreza. A su vez, 97 millones de personas, correspondiente
al 19,4% de los habitantes de la región, se encontraban en condiciones de pobreza extrema o
indigencia. En 2005, el 39,8% de la población de América Latina se encontraba en situación
de pobreza (209 millones de personas) y un 15,4% (81 millones de personas) en pobreza extrema
o indigencia. Esto representa una caída de más de cuatro puntos porcentuales en relación
a 2002. Los mejoramientos más significativos se dieron en Argentina (26% de pobreza en el
período 2003/2005, contra 45,4% en 2000/2002) y Venezuela (37,1% en 2003/2005, contra
48,6% en 2000/2002). Asimismo, Colombia, Ecuador, México y Perú presentaron disminuciones
de cerca de cuatro puntos porcentuales.
Por su cobertura y obligatoriedad, los ciclos iniciales, básicos y medios son más porosos
a la situación de cuadros de pobreza que el nivel superior y, aun cuando se han mejorado
los índices, la pobreza continúa representando un desafío de enorme magnitud para los
países de América Latina, ineludible al momento de proyectar acciones a futuro. Y, en este
sentido, al momento del diseño de instrumentos relacionados con este desafío, es necesa-
24 Izquierdo García, B. y Schuster Fonseca J. (2000) La educación continua, una alternativa para la formación de los recursos humanos. Comisión
Mixta de Capacitación y Adiestramiento UV-FESAPAUV. Programa Desarrollo de Competencias Académicas procedimiento de la
Educación Continua , Xalapa, (enero, 2000), pp. 1-5.
266
rio considerar las acciones que se están llevando a cabo por las instituciones educativas en
materia de compromiso social y educación no formal, entre ellas, las llevadas a cabo por
las de educación superior.
Desde el punto de vista diacrónico, es claro que el embate de la pobreza sobre el desempeño
educativo se hace evidente durante el trayecto de formación inicial, básica y media, pero
también con posterioridad, al momento del ingreso a la educación superior.
Por tal motivo, en algunos países de la región se está avanzando en políticas amplias
de acceso25 basadas en una mayor articulación entre los niveles educativos. Los mecanismos
son variados: fortalecimiento de la formación y actualización docente, definición de
las competencias de manera articulada entre ciclos, evaluación anticipada de éstas, entre
otros.
Por sus particularidades, las políticas de formación permanente posgraduales merecen diseños
especiales que atiendan, no solamente sus contribuciones a la elevación general de la
educación, sino también su función clave en la conformación de los cuerpos de eruditos.
Los posgrados son importantes catalizadores de ambos procesos. En primer lugar, por su
esencia “internacionalizada”, son justamente los posgrados los que construyen los canales más
ágiles en relación con procesos de movilidad académica y de estudiantes, de especialización
de las disciplinas y, muy vinculado a este último aspecto, de difusión mundial de las reglas de
legitimación.
En segundo lugar, los desarrollos precompetititvos y la transferencia hacia el mundo de la
innovación se reproduce a partir de la dinámica de investigación, transferencia – formación de
discípulos – posgrado - movilidad.
En tercer lugar, la especialización ya deja de estar regida solamente por el avance de la
investigación disciplinaria. Los problemas del mundo de la producción llevó a la gestación
de nuevas disciplinas que provienen de un mix de especialidades: la “inteligencia artificial”, la
“nanobiotecnología”, entre otras tantas.
De esta forma, los espacios de formación avanzada asumen un protagonismo inigualable y
con perspectivas aún más relevantes. La tasa de incremento de la matrícula del postgrado (que
alcanza en América Latina una dimensión del 31% interanual desde hace más de una década)
también ubica a la formación posgradual en un lugar relevante.
Como siempre ha sido, la actividad de los posgrados demarcará el perfil catedrático
del futuro, así como el bagaje de nuevos conocimientos, nuevas interpretaciones, nuevas
explicaciones y, también, nuevos compromisos. Asimismo, el posgrado está llamado a ser
una herramienta excelente para la actualización periódica de las profesiones tradicionales
como Medicina, Derecho, Ciencias Administrativas y Contables que, en el futuro puede
convertirse en un elemento indispensable para la recertificación de títulos en el mercado
laboral. Incluso, estudios recientes llevados a cabo en diversos países de Europa y Estados
Unidos26, muestran cómo la estabilidad y la continuidad en las disciplinas científicas son
mantenidas a través de procesos de socialización de la investigación doctoral dentro de la
estructura y organización del laboratorio o grupo de investigación pero, también, en los
espacios laborales de las empresas. Hoy vemos cómo la dinámica de muchas empresas, en
particular, las de alta tecnología están signadas por la cultura posgradual. Los imperativos
25 De Lacerda Peixoto ,M. Op. Cit., En el documento se compilan diversas estrategias relativas al acceso de la educación superior en su
relación con la equidad.
26 Enders, J. (2002) Serving Many Masters: The PhD on the Labour Market, the Everlasting Need of Inequality, and the Premature Death
of Humboldt. Higher Education, v44 n3-4 p493-517 Oct-Dec 2002.
267
del desarrollo de los países de la región, muy probablemente, también asuman la impronta
del sector posgradual.
La formación superior avanzada de especialistas en los distintos ámbitos del ejercicio profesional,
laboral y productivo, así como la formación de docentes e investigadores en los distintos
campos del saber científico y tecnológico es una prioridad clave.
Buenas prácticas
• Fortalecer el involucramiento efectivo de las instancias ministeriales en el diseño de políticas
que eleven la calidad integral educativa a través de esquemas de mayor integración de
los ciclos; en la constitución de una red o trama que contemple y potencie los múltiples
recursos educativos de la sociedad; y en la fijación de prioridades de generación de masa
crítica en áreas que resulten estratégicas en los nuevos contextos de desarrollo y permitan
crear programas propios de formación avanzada e investigadores.
• Establecer en el plano internacional la existencia de catalizadores tendientes a integrar
los esfuerzos en materia de calidad educativa. Tales como, un panel internacional tendiente
a la elaboración de políticas y prioridades que mejoren las estrategias nacionales
de elevación y equidad de la educación; la existencia de incentivos para que la política
de elevación general de la calidad educativa se conjugue con otras políticas relevantes
de los países
PROPUESTA 2. Revertir la deserción y el alargamiento de las carreras
Desde hace años los gobiernos de la región han llevado a cabo diversas fórmulas respecto de
la deserción y repitencia. No obstante, los primeros años del siglo hacen evidente la insuficiencia
de tales esfuerzos. El Informe sobre la Educación Superior en América Latina y El Caribe
2000-2005 reseña los avances respecto de algunos proyectos tendientes a reunir condiciones
para transferir créditos y revalidar títulos, mediante la acreditación regional de las carreras, la
evaluación de las calificaciones con base en marcos concertados de normas de calidad o la elaboración
de referentes comunes para las competencias profesionales y un sistema compartido
de créditos (IESALC, 2006, p. 29-32).
Sea por problemas en la definición de lo que estudiarán y del significado de los estudios
superiores, por la complejidad de los métodos de estudio, por deficiencias en las
orientaciones y apoyos para avanzar con sus trayectos de formación, por haber perdido la
formación de grado la centralidad de la atención de la academia o por una combinación
de todos ellos, anualmente enormes contingentes abandonan los estudios y se suman a las
huestes de los desesperanzados con la educación superior. Otros permanecen por años
hasta lograr su cometido. A este grupo de variables, necesariamente debe sumársele la
situación social (De Lacerda Peixoto, 2007).
De Lacerda Peixoto en el documento “Reformas de la educación superior en América Latina
y el Caribe. Inclusión, equidad, diversificación y diferenciación” compila diversas políticas
para la permanencia de los estudiantes dentro del sistema de educación superior, llevadas a
cabo por los países de la región.
Los indicadores de la región son concluyentes: por cada 11 estudiantes egresa 1 (mientras
que en los países desarrollados la relación es 4 a 1).
268
Difícilmente la composición requerida entre desarrollo de la región y capital humano pueda
lograrse cuando el porcentaje de personas adultas que han cursado estudios superiores abarca
entre el 8% y el 16% de la fuerza del trabajo.
Aunque constituya un problema presente en numerosos países, para los países en desarrollo
la pérdida de recursos y el efecto de la pérdida potencial de capital humano es aún más grave.
Buenas prácticas
Es urgente la generación de estrategias apropiadas para revertir los graves cuadros de deserción
y alargamiento de las carreras. Entre otras, el establecimiento de mecanismos de alerta
temprana de problemas de rendimiento, el fortalecimiento de los sistemas de información referidos
a graduados y la generación de líneas de apoyo para el mejoramiento de las capacidades
de las instituciones referidas al mejoramiento de la retención y rendimiento de los estudios.
PROPUESTA 3. Atender los cambios en el perfil social del estudiantado
La creciente masificación de la educación superior introdujo cambios en el perfil social del
estudiantado, asemejándolo a la estructura general de las sociedades: feminización, estudiantes
del interior de los países, estudiantes como clientes, estudiantes de corto tiempo, estudiantes
profesionales, estudiantes trabajadores, estudiantes a distancia, estudiantes indígenas, diversidad
racial, estudiantes con discapacidades, junto a los tradicionales estudiantes.
Todos los indicadores (expuestos en diversos informes recientes sobre la región como el
Informe sobre la Educación Superior en América Latina y El Caribe 2000-2005 – IESALC
2006, el cual reseña diversos programas relacionados con la inclusión de diversos grupos a la
educación superior) muestran estas tendencias.
Asimismo, las instituciones han ido incorporando programas a los efectos de atender las
particularidades derivadas de esta diferenciación social, en pos de una mayor equidad. Incluso,
algunos gobiernos están haciendo esfuerzos sistemáticos para atender a una ampliación drástica
de la matrícula, por ejemplo, la experiencia venezolana con sus universidades experimentales
y sus aldeas universitarias constituyen esfuerzos destacables en ese sentido27.
Buenas prácticas
Se requiere un involucramiento efectivo de las instancias ministeriales en la construcción
de acciones de convergencia educativa a escala regional, así como un compromiso mundial en
esta materia que efectivamente apoye la realización de acciones pertinentes a las circunstancias
de las regiones.
PROPUESTA 4. Generar articulación y reconocimiento mutuo que contribuya con la
flexibilidad y la movilidad
La mayor parte de las instituciones de educación superior de la región han introducido
modificaciones en los currículos a los efectos de atender los imperativos de flexibilidad y de
cubrimiento de una demanda cada vez más amplia de diversidad de competencias desde los
27 Albornoz, O. (2007) .Recent changes in Venezuelan Higher Education . En: International Higher Education , number 48, summer 2007.
269
años 70.
Las reformas curriculares y las alianzas institucionales en torno de ellas están en expansión
continua y en proceso constante de diferenciación dando origen a un sinnúmero de fórmulas
curriculares.
El Informe sobre la Educación Superior en América Latina y El Caribe 2000-2005 reseña
los avances respecto de algunos proyectos tendientes a reunir condiciones para transferir créditos
y revalidar títulos, mediante la acreditación regional de las carreras, la evaluación de las calificaciones
con base en marcos concertados de normas de calidad o la elaboración de referentes
comunes para las competencias profesionales y un sistema compartido de créditos (IESALC,
2006, pág. 29-32). También De Lacerda Peixoto en el documento “Reformas de la educación
superior en América Latina y el Caribe. Inclusión, equidad, diversificación y diferenciación”
compila diversas reformas llevadas a cabo por los países de Latinoamérica, vinculándolas a
programas de investigación.
Asimismo, en años recientes se han establecido acuerdos entre países para la compatibilidad
de estas modificaciones: TUNING, un programa de cooperación entre universidades de
América Latina y la Unión Europea financiado por el programa ALFA desde 2004 y 6 por 4,
preparado desde 2004 y lanzado en 2005.
Al respecto, tres preguntas son los ejes de la discusión: ¿Cómo desarrollar programas capaces
de atender una amplia y diversa gama de demandas de estudiantes, sociedad y empresas?
¿Cómo equilibrar las prioridades nacionales, culturales y sociales con la provisión de oportunidades
para la movilidad?
Es necesario conocer los reales aprendizajes certificados por los títulos y la denominación y
contenidos de éstos y generar un cuidadoso esquema de integración educativa, incremental y
progresivo para el reconocimiento mutuo de las titulaciones de los países de la región y hacia
el interior de ellos.
Buenas prácticas
A la luz de estas necesidades se requiere fortalecer los ejercicios tendientes a un involucramiento
efectivo de las instancias ministeriales en la construcción de acciones de convergencia
educativa que atienda las necesidades institucionales de reforma curricular, así como las áreas
prioritarias para la región.
La cooperación internacional, por su parte, deberá realizarse sobre la base de un respeto de
la salvaguarda de dichos intereses prioritarios. Asimismo, será necesario contar con un marco
que oriente la acción en torno de esos aspectos estratégicos y permita generar conocimientos
que contribuyan con el diseño adecuado de políticas.
PROPUESTA 5. Reforzar las políticas regionales de convergencia científica y
tecnológica
Los primeros años del siglo muestran que América Latina no ha podido avanzar adecuadamente
hacia un perfil de especialización intensivo en conocimiento y revertir las tasas deficientes
en términos de la utilización de los recursos altamente calificados.
Los datos comparativos entre los años 2000 y 2004 muestran lo siguiente:
270
• Los gastos en I+D se han elevado en la región alrededor de un 9% (en términos de Paridad
de Poder de Compra –PPC-) pero han disminuido en dólares.
• La cantidad de investigadores por cada mil habitantes de la PEA, ha aumentado (de 1,18 a
1,43).
• El número de patentes otorgadas ha disminuido (de 19.411 a 17.070) y su participación
no alcanza el 0,3% en el mundo.
Existen problemas de coordinación entre el sistema educativo y el sistema productivo, así
como dificultades para superar las limitaciones del modelo lineal de innovación y poder vincular
ciencia, tecnología y desarrollo productivo y social:
• Aunque entre 1988 y 2003 la participación iberoamericana en la producción mundial
de nuevo conocimiento se ha duplicado, pasando de 2,5% el año 1988 a 5,2% en el año
2003, solamente ha contribuido a la producción mundial de conocimiento científico y
técnico con sólo un 4%, menos de la mitad de su participación en la población mundial.
• Entre los países iberoamericanos, más de un tercio de su producción científico tecnológica
corresponde a artículos producidos bajo el régimen de coautoría internacional.
• El porcentaje de las citas que generan los artículos publicados correspondientes a diferentes
países de la región, en tres distintos años durante la última década, presenta una positiva
evolución a lo largo del tiempo. De todas formas, la participación promedio iberoamericana
es baja comparada con la de los países desarrollados.
• Se ha incrementado la movilidad estudiantil como parte constitutiva de las nuevas dinámicas
de aprendizaje en la sociedad del saber
• La relación entre gasto en I+D y producción de conocimiento medido por el número de
artículos publicados y registrados internacionalmente muestra en Iberoamérica una productividad
dispar entre los países, con un promedio de 3,2 artículos producidos por cada
millón de dólares gastados, siendo Argentina –entre los principales países productores de la
región– el más productivo y México el que entre ellos muestra el índice más bajo.
• En términos del número de artículos publicados por cada 100 investigadores (JCE), la productividad
promedio iberoamericana se sitúa en torno a 24 artículos publicados, ocupando en este
caso Argentina la posición más baja entre los principales países productores de la región.
Aun así, diversos países de la región cuentan con planes de ciencia y tecnología para los
próximos años. Perú: Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica 2006-
2021. Venezuela: Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2007-2013. Argentina:
Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2006-2010. Guatemala: Plan
Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2005 - 2014.
La inteligencia y el conocimiento constituyen acervos insustituibles en cualquier esquema de
progreso social y económico. También, lo es el impulso de la creación y la investigación científica
y la generación de un ambiente de confianza y de seguridad jurídica donde la actividad científica,
económica y cultural pueda desarrollarse en terrenos de colaboración e influencia mutua.
Buenas prácticas
Se requiere un involucramiento serio de las instancias ministeriales en la construcción de
acciones de convergencia científica y tecnológica a escala regional.
271
PROPUESTA 6. Reforzar las políticas regionales de resguardo de los recursos
altamente calificados
Según estimados del Banco Mundial, un 14,3% de los graduados universitarios mexicanos
en el año 2000 residían en el exterior, mientras que el porcentaje en Colombia es del 11%, en
Ecuador el 10,9%, en Chile el 5,3%, en Brasil el 3,3% y en Argentina el 2,5%. Los porcentajes
más altos están en Centroamérica. No se trata de un tema privativo de los países emergentes.
Más de 400.000 científicos nacidos en Europa residen en los Estados Unidos, lo que supone
el 40% del stock de investigadores que trabajan en dicho país. De los miles de europeos que
realizan cada año su doctorado en Estados Unidos, un porcentaje elevado opta por quedarse
en territorio estadounidense.
Desde hace algunos años en diversos espacios ha venido sustituyéndose el término fuga por
el de movilidad, circulación, redes de cerebros. Se sostiene esta perspectiva en el hecho de que
los científicos y tecnólogos producen conocimiento a escala global en el marco de redes de cooperación
presenciales y virtuales. De esta manera, equipos de investigadores, centros de investigación
públicos y privados, universitarios e industriales, funcionan en sistemas de relaciones
dinámicas basadas en el intercambio de conocimiento. Desde esta perspectiva, la movilidad
de personal calificado puede contribuir a disminuir la brecha entre los países desarrollados y
sub-desarrollados, ya que se pueden traspolar experiencias del primer mundo a otros países.
E, incluso, se señala que existen evidencias de “desperdicio de cerebros” cuando científicos y
tecnólogos talentosos vuelven a su país de origen y son subutilizados, al no encontrar espacios
adecuados para su desarrollo.
Sin embargo, esta lógica piensa exclusivamente en términos de individuos no en los aportes que
la presencia de científicos talentosos puede significar en comunidades científicas que todavía no son
de avanzada en el sentido de ponerlas en contacto con desarrollos más importantes y estimularla en
ese plano. Por lo demás, puede resultar peligroso ese razonamiento en la medida que se constituya en
un fundamento de una división internacional del trabajo intelectual con asimetrías crecientes.
Las políticas públicas de la región adoptan estrategias tanto de creación de redes que facilitan
la vinculación entre científicos, como de repatriación. La Red Caldas (Colombia), Raíces
(Argentina), el Programa de Repatriación (México) son, entre otros, esfuerzos de los Estados
tendientes a la vinculación de los académicos y científicos emigrados desde América Latina.
No obstante, América Latina posee una pérdida neta de recursos de orden estructural o,
desde otra perspectiva, posee una reubicación permanente de científicos latinoamericanos que
se desenvuelven en importantes centros de investigación del mundo.
Las cifras globales, sin embargo, contienen casos que han sabido utilizar la trama de estrategias
y han combinado el desarrollo permanente de talentos in situ y el aprovechamiento de los
lazos con los emigrados. Un repaso por este conjunto de casos da cuenta de la importancia de la
gestión científica, de las condiciones del trabajo científico, del desarrollo temático que abordan,
de la productividad científica y tecnológica, del medio cívico en que el grupo se inserta pero,
fundamentalmente, de los niveles y continuidad de los aportes de financiamiento y, entre ellos,
los que derivan del Estado.
No parecieran haberse modificado las reglas de legitimación. Las redes funcionan si, los
nodos resultan verdaderos interlocutores, aquí y allá.
Más allá de los beneficios que pueden obtenerse por el hecho de contar con una masa crítica
272
de la región distribuida en diversas regiones desarrolladas del mundo (enfoque promovido por
varias entidades internacionales), la persistencia de este flagelo da cuenta de los serios problemas
del contexto de desarrollo de los países.
Más todavía, cuando el reclutamiento de personal calificado sigue siendo una prioridad
para los países desarrollados, sin importar sus impactos para los países de origen. En este punto
es importante el reclutamiento que los Estados de estos países generan programas diversos
para facilitar los corredores de movilidad desde numerosos puntos del planeta. Como suceso
significativo de la importancia que tendrá este tema en los años venideros, según el Instituto de
Política Migratoria de Washington, cada vez más países industrializados adoptan sistemas de
emisión de residencias por puntaje, correspondiendo a los graduados, los puntajes más elevados.
Por ejemplo, en 2006 Gran Bretaña decidió que los graduados de las 50 mejores escuelas
de negocios de todo el mundo automáticamente recibirán los 75 puntos que el país requiere
para la residencia permanente. La Unión Europea está considerando adoptar un sistema de
puntaje. Si los Estados Unidos sigue la misma política, se podría dar una competencia entre los
países ricos por recibir a los graduados universitarios más capacitados del mundo.
La orientación a la política pública es clara: se requiere financiamiento inteligente. La situación
de la región puede ser observada en un dato contundente: en 2003 Corea del Sur invirtió
más de 15.000 millones de dólares en I+D mientras que toda América Latina gastó alrededor
de 11.000 millones.
Buenas prácticas
Teniendo en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo en materia de reclutamiento
de cuadros calificados, resulta necesario el fortalecimiento de programas que faciliten
la movilidad de académicos y científicos y de sus conocimientos pero que, simultáneamente,
aseguren la existencia de cuadros calificados análogos en la región. Asimismo, se requiere un
importante incremento de los montos de financiamiento provenientes de los Estados y de los
organismos internacionales dirigido a las actividades científico-tecnológicas de la región.
PROPUESTA 7. Generar políticas compensatorias de apoyo a los cuerpos de
docentes con menos opciones de acceso a subsidios competitivos
La necesidad de lograr ingresos propios incrementados (a través de la vinculación con empresas
u otro tipo de entidades); el perfil competitivo que va instalándose en la academia a la
luz de mayores capacidades en la búsqueda y cubrimiento de estos espacios; así como las cada
vez más grandes dificultades para retener al personal muy calificado ante la creciente demanda
desde diversos sectores empresarios que fueron incorporando áreas de I+D o desde el Estado;
constituyen procesos que modifican las reglas y valores asociados a la profesión académica.
También por efecto de una mayor movilidad internacional, las reglas se modifican.
Más allá del impacto que pueda generar esta trilogía de factores sobre los espacios en los
que se ponen en juego reputaciones de individuos o de pequeños grupos dentro del campo,
como la evaluación por pares de los trabajos de investigación o de los concursos docentes, es
claro su efecto sobre los conocimientos en juego, en tanto que los mayores o menores enlaces
al mercado laboral por fuera de la academia devienen de las propias prácticas disciplinarias.
Al respecto, solamente basta observar cómo se hallan presentes criterios referidos a ingresos
273
propios en los procesos de acreditación de carreras universitarias, de la totalidad de los países de
la región. De Lacerda Peixoto en el documento “Reformas de la educación superior en América
Latina y el Caribe. Inclusión, equidad, diversificación y diferenciación” compila diversas
políticas y transformaciones vinculadas con los académicos. A través de la acreditación, a los
criterios de exclusión disciplinaria se añaden determinadas prácticas de enseñanza académica,
quedando de este modo más o menos completa la profesionalización de este perfil de académico
universitario.
Asimismo, esta nueva entidad cognitiva que ofrece la acreditación al campo supone la
aparición de nuevas direcciones de la cultura disciplinaria. La acreditación implica un cambio
de escala del campo. Las propuestas de cambio que se dirimen hacia el interior de las instituciones,
ya no dependen solamente de la fortaleza de un grupo respecto de otro, sino que están
consagradas en el nivel nacional, por otros pares y por el Estado. Probablemente las tasas de
cobertura de los procesos de acreditación que se registran en la región devengan de la oportunidad
que brindan a los grupos académicos para legitimar determinados intereses.
Es importante el libre juego de los grupos disciplinarios en pugna porque hace a la libertad
académica. No obstante, es claro que la preeminencia de un enfoque competitivo basado en
fondos concursables ha generado un aumento de la brecha entre los grupos, así como problemas
en la trama de relaciones entre éstos e, incluso, el debilitamiento o la extinción de aquéllos
con mayores dificultades en cuanto a su vinculación con la nueva economía del conocimiento.
En este sentido, resulta central una fuerte intervención estatal que privilegie comunidades
académicas que tengan rasgos particulares, principalmente aquellas que, por las características
de la disciplinar, posean menos opciones de acceso a subsidios competitivos o simplemente
que se trate de áreas de vacancia que se requiera reforzar en función de necesidades presente o
futuras de los desarrollos nacionales.
Buenas prácticas
Se requieren políticas compensatorias tendientes a la elevación general de la calidad de la
educación superior, lo cual implica atender la diversidad disciplinaria y heterogeneidad en el
desarrollo de los cuerpos de docentes, académicos, investigadores y tecnólogos.
PROPUESTA 8. Abordar integralmente los procesos de movilidad social y territorial
Movilidad social y movilidad territorial son piezas indisolubles de un mismo término: capacidades
y condiciones que contribuyan con las expectativas de desarrollo de los individuos.
La movilidad internacional de estudiantes –tanto activa como receptiva– es reducida para
el caso de la región. En su conjunto, los países de este espacio participan a nivel mundial con
un 7% de los estudiantes que salen a estudiar al extranjero y recibe apenas a un 3% de los
estudiantes del mundo.
La conclusión es simple: América Latina no resulta atractiva para movilizar a los talentos
del mundo.
En cuanto a la movilidad social, aun cuando han disminuido las tasas de pobreza e indigencia,
después de África, América Latina es la región con mayor desigualdad en el mundo: el 20%
más pobre de la población corresponde a sólo un 3% del consumo. En cuanto a educación
274
superior, el quintil de más altos ingresos envía al 50% o más de sus hijos a las instituciones de
enseñanza superior en tanto que en el caso del quintil más pobre dicha cifra oscila entre un
10% y un 20%.
Asimismo, de acuerdo con un informe reciente del Banco Mundial, en muchos países latinoamericanos,
las brechas en logros académicos entre los estudiantes son producto de la alta
desigualdad social entre ellos. Por otra parte destaca: a) Los países latinoamericanos están entre
los de menor rendimiento académico en la evaluación internacional de estudiantes en materias
como matemática. b) Hay un enorme porcentaje de estudiantes cuyo rendimiento está por debajo
de los niveles mínimos en todas las materias. c) Pocos estudiantes en la región completan
sus estudios con una educación internacionalmente competitiva.
La segunda conclusión también es simple: América Latina presenta rezago en cuanto a las
posibilidades de brindar oportunidades de acceso a la educación superior a los diferentes estratos
socio-económicos de la población y a la movilidad social potencial que ello supone.
Aun así, vale recalcar esfuerzos tales como: el Programa Universidad para Todos (ProUni).
Este es un programa que fue lanzado recientemente por el gobierno brasileño y su objetivo
principal consiste en favorecer el acceso de cerca de 300 mil estudiantes de baja renta a la
educación superior en universidades privadas en un plazo de cinco años. Los estudiantes beneficiarios
del ProUni son preseleccionados por los resultados y perfil socioeconómico del Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM), o bien por otros criterios definidos por el Ministerio de
Educación. Asimismo, el programa cuenta con una política de cupos por la cual las becas de
estudio para afrodescendientes e indígenas son concedidas de acuerdo con la proporción de
estas poblaciones en los respectivos estados.
Otro caso lo encontramos en Venezuela, donde existen las universidades nacionales experimentales,
las cuales fueron creadas con el propósito de ensayar formas de gobierno, organización
y funcionamiento distintas a las de las universidades autónomas, constituyendo, en principio,
un modelo particular, una forma de gobierno distinta. Hasta el año 2001 habían sido
creadas 16 universidades experimentales. Cada una de ellas posee una fisonomía y orientación
propias, pero es posible señalar algunas características que se presentan con bastante frecuencia
en este tipo de instituciones. En todas ellas las autoridades (Rector, Vice-Rectores y Secretario)
son designadas por el Ministro de Educación o por el Presidente de la República. En la mayoría
de los casos son las propias instituciones las que proponen ternas de candidatos al Ejecutivo a
través de un proceso interno de votaciones en el que participan miembros del profesorado y del
cuerpo estudiantil. Casi todas las universidades experimentales están organizadas por departamentos
y programas, en contraposición con la estructura tradicional de facultades y escuelas
que caracterizan a la universidad autónoma y generalmente tienen un Consejo Superior asesor,
además de un Consejo Directivo de carácter ejecutivo, en el cual participan representantes de
sectores externos a la universidad. Ese cuerpo tiene como función la formulación de políticas
de desarrollo, la supervisión general y la evaluación de la institución. Aunque se trata de una
experiencia reciente, lo que impide un análisis definitivo, lo cierto es que constituye un esfuerzo
destacable para ampliar la cobertura en materia de educación superior y queda por ver en
qué medida estás instituciones experimentales atienden el problema de la calidad sin afectar
los perfiles propios de cada una.
275
Buenas prácticas
Es claro que todo ejercicio de política pública sobre movilidad social o territorial ha de tener
que abordar profundamente y de manera multidimensional el espacio y ambiente educativo,
así como los correspondientes al empleo potencial y estratégico de profesionales y académicos.
De otra forma, serán decrecientes las tasas de movilidad social y negativos los balances de movilidad
territorial. Entre las medidas a tener en cuenta, pueden considerarse: el fortalecimiento
de la cooperación internacional tendiente a la generación de capacidades relacionadas con la
previsión estratégica de recursos humanos; la generación de códigos de conducta tendientes a
proteger y apoyar internacionalmente la existencia de cuadros estratégicos, en particular, en los
países en desarrollo; la inserción de las definiciones de áreas prioritarias de recursos calificados
en las políticas de orden internacional, así como en las de asistencia.
PROPUESTA 9. Fortalecer y apoyar los esquemas de evaluación y acreditación
regional
Los primeros años del nuevo siglo han sido testigos de un relevante cambio de escala de los
procesos de evaluación y acreditación: su expansión territorial y su abordaje regional.
La totalidad de los países de la región han incorporado a la evaluación y acreditación dentro
de sus políticas de educación superior y la prácticamente totalidad de ellos han creado estructuras
institucionales para su implementación. Si bien este proceso se inició a finales del siglo
anterior, adquiere relevancia e intensidad en el período reciente. Por una parte, se ha dado
inicio en países que no los poseían. Por otra parte, la entrada en régimen de las agencias más
antiguas conlleva un cúmulo de conocimientos sobre los intersticios de la estructura de educación
superior que resignifica el sentido de estos procesos. Aunque los procedimientos, normas
de legitimación y organización de las evaluaciones y acreditaciones varían entre los países,
existe un enfoque básico común que incluye la existencia de una autoevaluación contextualizada,
una evaluación externa por pares, la publicación del informe final, la publicación de los
instrumentos de evaluación, la generación de información sobre las carreras e instituciones y la
cooperación entre agencias para el desarrollo de los constructos.
Asimismo, se registran avances en materia de acreditación de carreras y títulos tendientes
al reconocimiento regional: en el MERCOSUR, con la puesta en marcha del Mecanismo
Experimental de Acreditación de Carreras (MEXA); en Centroamérica, con la creación del
Consejo Centroamericano de Acreditación (CCA) y de varias redes de facultades en las áreas
de Ingeniería, Medicina y Agronomía.
Desde el año 2003, existe RIACES (Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad
de la Educación Superior) a través de la cual se llevan a cabo acciones de cooperación e intercambio
de información y experiencias entre los espacios de evaluación, avanzando hacia un
posicionamiento diferencial de la calificación de los procesos de evaluación y de las entidades
que los realizan, y la organización de sistemas, agencias y entidades de evaluación y acreditación,
en aquellos países que carecían de éstos.
Indudablemente, la existencia activa de instancias de este carácter en toda la región ha de
ayudar al diseño de un sistema universitario con mayor calidad y contiene la potencialidad de
colaborar también en esquemas más pertinentes y una mayor conexión Sur-Sur.
276
Buenas prácticas
Es necesario ampliar el radio de acción de este tipo de ejercicios entre los países de la región.
Al respecto, resulta importante la articulación que pueda realizar RIACES, así como las medidas
de apoyo gubernamental e internacional para la extensión de los esquemas regionales de
evaluación y acreditación en el continente; la creación de canales para la circulación de recursos
que refuercen las capacidades de los países en materia de convergencia; el fortalecimiento de los
sistemas de información de los países, así como la consolidación de una red efectiva en materia
de intercambio y apoyo a los procesos de convergencia; el apoyo gubernamental e internacional
en materia de investigación y estudio del impacto de los procesos de convergencia.
PROPUESTA 10. Generar capacidades y apoyar los esquemas de mejoramiento
derivados de los procesos de evaluación
Como resultado del mayor conocimiento de los sistemas de educación superior de la región
se arriba a una conclusión: América Latina muestra un mapa signado por un inequitativo patrón
de calidad del desarrollo de la formación superior.
Por ello, fue necesario introducir a los procesos de aseguramiento de la calidad, objetivos
de mejoramiento continuo de ésta como la fórmula más adecuada para no modificar los estándares
internacionales, pero a la vez, no excluir del sistema porciones importantes de éste. El
Informe sobre la Educación Superior en América Latina y El Caribe 2000-2005 refiere las modificaciones
que se han registrado en los procesos de evaluación y acreditación (IESALC, 2006,
pág. 38-43). En definitiva, el principio motor de los procesos evaluativos es su contribución a
la elevación general de las calificaciones de la formación y de los desarrollos académicos e institucionales.
En este punto resulta imperioso recordar que la educación superior no comprende
sólo a las universidades, y que la formación de técnicos y de profesores para la enseñanza media
y básica requiere igualmente de un esfuerzo continuo de jerarquización, evaluación y análisis
permanente de las prácticas docentes y de los currículos a fin de que guarden una fuerte correspondencia
con las necesidades actuales y futuras de los respectivos pueblos de la región.
Buenas prácticas
La región requiere nutrirse de mayores y mejores capacidades de generación de estrategias
de mejoramiento que atiendan las singularidades institucionales, locales y nacionales, pero
que, a su vez, fortalezca el posicionamiento de la región. Es necesario considerar que los esquemas
de mejoramiento requieren de apoyo dirigido al refuerzo de las capacidades para el
mejoramiento de la educación superior; la identificación de áreas comunes de mejoramiento
regional a los efectos de lograr sinergias institucionales y redes de mejoramiento; la asistencia
gubernamental e internacional para la implementación de los procesos de mejoramiento
derivados de los procesos de evaluación y acreditación; el fortalecimiento del intercambio de
información y experiencias e.
PROPUESTA 11. Apoyar investigaciones tendientes a identificar senderos de
mejoramiento apropiados
277
La incorporación del componente de mejoramiento a los procesos de evaluación y acreditación
va permitiendo conocer una faceta singular, pero de suma relevancia para las políticas de
educación superior: las capacidades de acercamiento a los estándares internacionales de calidad
y una mejor definición de criterios propios de la nación respectiva o de la región.
Cualquier ejercicio que invoque a la calidad general universitaria tiene que reconciliarse de
una u otra forma con la diversidad de instituciones y niveles de desarrollo. La cuestión es, sin
embargo, cómo dirimir la diferenciación. En particular, en un contexto en el que la preeminencia
de un enfoque competitivo ha generado debilidades e insuficiencias en la trama de relaciones
entre las instituciones de educación superior que afecta, en lo sustantivo, el propósito
de elevación general y colectiva de la calidad de la educación superior. A ello se suma, desde ya,
la diferenciación institucional derivada de la expansión de la base institucional de la educación
superior, de importante intensidad en la región en las dos últimas décadas.
El enfoque actual se basa en cumplir, más tarde o más temprano, con un grupo flexible
de estándares, atento a las heterogeneidades disciplinarias y que, respondiendo también a las
diferencias regionales, apunte de todos modos a niveles crecientes de calidad.
Como resultado de la implementación de los procesos de evaluación y acreditación y de la
profundización del conocimiento del mundo real de necesidades en el que se desenvuelven las
instituciones y sus carreras, los referentes académicos y profesionales que actúan como evaluadores
comienzan a plantear la necesidad de contar con varios grupos de estándares que consideren
la diversidad de capacidades de las instituciones y, de ese modo, se atiendan las distintas
necesidades sociales de formación y de generación calificada de conocimientos.
Sin dudas no es fácil establecer categorías dentro de las tipologías de instituciones de educación
superior28 (por ejemplo, universidades de investigación, universidades de formación,
etc.). Más difícil es todavía diseñar esquemas móviles de evaluación y acreditación apropiados
para estas categorías que, a la vez, permitan a las instituciones el cambio de categorías con el
tiempo y en función de sus respectivos senderos. Lo que es claro, es la dificultad de establecer
diseños apropiados y pertinentes de desarrollo si no se sinceran las categorías que, de hecho,
son evidentes.
La otra gran cuestión de comienzo de siglo, es que los esfuerzos internacionales tendientes
a la introducción de esquemas de evaluación y acreditación de la calidad en la región no han
tenido un correlativo esfuerzo en materia de apoyos para el mejoramiento de ésta. Incluso, fue
cambiado el histórico principio de subsidios cruzados entre países con desarrollo diferencial
en pos de la elevación general del conocimiento, por fórmulas de co-responsabilidad entre los
organismos internacionales y los Estados o con los organismos privados. Esos fueron los enfoques
preeminentes de los apoyos en materia de intercambio de conocimientos, creación de
sistemas interactivos, movilidad de profesores y estudiantes y proyectos de investigación que
han caracterizado al comienzo de siglo, aunque, probablemente como extensión y permanencia
de la política de los 90.
Buenas prácticas
Es necesario considerar esquemas de refuerzo mutuo entre instituciones. De no mediar
políticas que contribuyan a la complementación y refuerzo mutuo, las desigualdades institucionales
y regionales poseerán una brecha aún mayor.
28 Nicolás Bentancur en la segunda entrega para el tema Reformas de la Educación Superior en América Latina y el Caribe (Op. Cit), expone
diversos escenarios para la universidad pública que, desde otra perspectiva, podrían ser interpretados como tipologías de instituciones
universitarias e, incluso, de educación superior.
278
PROPUESTA 12. Reforzar los estudios regionales relacionados con la dinámica del
trabajo profesional
El modelo tradicional de vinculación entre las universidades y su entorno social está atravesando
un período de profundas transformaciones. El patrón de la “extensión universitaria”,
que moldeó históricamente las formas de relación de las instituciones de educación superior
con las problemáticas sociales, económicas o políticas de su ámbito territorial, está siendo superado
por un esquema de compromiso más activo en los procesos locales.
La inclusión social y educativa de futuros estudiantes, el emprendimiento co-responsable
de unidades económicas que generen empleo y favorezcan el desarrollo local
y nacional y la conformación de un espacio de reflexión crítica y de profundización
del conocimiento social y cultural son los ejes presentes en numerosos proyectos llevados
a cabo por las instituciones de educación superior y apoyados por todos los
Estados de la región.
A este grupo de iniciativas se suma la aparición o reconversión hacia formas “emprendedoras”
de institucionalización. Comienzan a reconocerse a las universidades como pequeñas y
medianas empresas creativas, capaces de proponer iniciativas a la sociedad y, a la par, estar en
condiciones de afrontar sus propios problemas desde una posición innovadora. Comienzan a
gestarse, desde este cambio institucional, nuevos relacionamientos con las empresas. Éste no se
circunscribe solamente al desarrollo precompetitivo, sino que avanza en torno de la gestación
de profesionales acorde con las demandas específicas o, lo que es igual, aparece una nueva forma
de credencialismo “a medida”.
Un efecto poco explorado de la vinculación entre las instituciones de educación superior y
las empresas y programas estatales de desarrollo, se vincula con la modificación de la histórica
demarcación entre profesión liberal y académica. La división entre los profesionales que ejercen
en contacto directo con “los legos” (liberal) de aquéllos cuyos principales consumidores de
los bienes que producen son pares (académica) comienza a presentarse borrosa y pletórica de
efectos que requerirán políticas especiales. Sin dudas se tratará de una temática a considerar en
las agendas universitarias.
PROPUESTA 13. Reforzar las acciones de convergencia regional en materia de
educación virtual
En la región se ha generado un mosaico heterogéneo caracterizado por la prácticamente
ausencia de criterios tendientes a una sólida formación en virtualidad. El actual desafío de las
instituciones de educación superior en la incorporación de nuevas modalidades de educación
requiere el desarrollo de proyectos estratégicos a partir de una clara direccionalidad política,
técnica y organizativa. Aún es escasa la comprensión sobre la necesidad de desarrollar modelos
pedagógicos flexibles (multi-ruta) y sobre la reingeniería que requieren las instituciones para
el aprovechamiento de las tecnologías digitales. Sin ellos se hace muy difícil producir y ofrecer
nuevos contenidos (objetos virtuales de aprendizaje) y nuevos modelos curriculares acordes
con las medios digitales.
Su abordaje es necesario a la luz de un pool de oportunidades.
Desde diversos ámbitos de cooperación regional se están generando estrategias para el
279
logro de un mayor acceso a los recursos que otorgan las nuevas tecnologías en los procesos
de enseñanza aprendizaje. En la IV Conferencia Iberoamericana de Rectores se acordó elaborar
un modelo iberoamericano de reconocimiento de la enseñanza superior a distancia,
y se manifestó que buscan garantizar que la educación en la virtualidad sea de alta calidad.
En la Unión de Universidades de América Latina (UDUAL) se constituyó la Red Continental
de Universidades e Instituciones de Educación Superior de América Latina y el Caribe,
con 30 instancias responsables con la finalidad de afrontar los retos contemporáneos,
como el de la enseñanza a través de Internet. En el II Seminario Iberoamericano de Posgrado,
los representantes de las 20 instituciones miembro pactaron establecer programas
de posgrado compartidos mediante el uso de las redes. La Universidad Técnica Particular
de Loja ha desarrollado un Centro Virtual tendiente a homogeneizar criterios de calidad
para la educación a distancia.
En cuanto a su uso en formación, 459 instituciones de educación superior de la región
estarían ofreciendo algún tipo de programas de educación virtual. Según el informe
experto incluido en el informe de IESALC-UNESCO, si bien existen algunas diferencias
entre los países, la transición en América Latina hacia la educación superior virtual en
sentido más estricto puede situarse hacia finales de los noventa. En ese momento se inicia
el ofrecimiento de los primeros cursos en línea, se comienzan a disponer de programas
académicos formales completos, de portales y plataformas virtuales que, además de utilizar
las TIC digitales como transporte de contenidos de docencia, comienzan a emplearse en
servicios administrativos de registro, administración académica, información y bienestar
comunitario y, en algunos casos, se desarrolla la utilización de bibliotecas digitales, así
como de algunos elementos de realidad virtual (particularmente en medicina y mecatrónica)
e incluso la formación de comunidades virtuales.
Se estima que el mercado de e-learning en América Latina, en 2006, rondó los 500 millones
de dólares de facturación y es aún un mercado pequeño: sólo el 4% del presupuesto destinado
a la formación de las empresas latinoamericanas de más de 1.000 empleados se dedica a la modalidad
de e-learning, mientras que EE UU esta cantidad llega al 28%.
Al mercado le queda gran recorrido que muchas empresas e instituciones de América Latina
y de otros países quieren aprovechar. Actualmente, Argentina exporta el 65% de la oferta,
México el 32%, Costa Rica el 56% y el resto es relativamente exiguo. Los porcentajes varían
enormemente entre el sector educativo y las empresas: las instituciones educativas exportan
más del 90% de cursos terminados, en tanto que las empresas del sector corporativo exportan
más del 70% de desarrollos de contenidos a medida.
La cooperación entre universidades y empresas en el aprendizaje virtual empresarial (o “elearning”)
en la región es relativamente reciente y no está inserta dentro de una política que
englobe toda la región.
Buenas prácticas
Se requiere un involucramiento serio de las instancias ministeriales en la construcción de
acciones de convergencia a escala regional en materia de educación virtual a los efectos de
aprovechar las ventajas existentes.
280
PROPUESTA 14. Superar el rezago de la inversión tecnológica
En América Latina, las inversiones en tecnología de la información (TI) están muy rezagadas
en comparación con otras regiones del mundo.
Mientras que en Estados Unidos las inversiones en TI representan el 5,25 % de su Producto
Interno Bruto; 3,50% en Europa y 2,40 % en Asia, en Latinoamérica representa tan solo
un 1,38% del PIB de la región.
Ello repercute sobre diversos indicadores. Según el informe de IESALC-UNESCO29:
• El costo relativo de conexión a Internet de los países de la región resulta 145 veces más
oneroso que en Hong Kong; 58 veces más oneroso que en Estados Unidos; o 41 veces más
que en Dinamarca, Taiwán, Canadá, Suiza y Alemania.
• En lo relativo al ancho de banda o la velocidad con la cual se establecen las conexiones,
Bahamas que es el país de la región con mejor conexión, se encuentra en una situación 44
veces inferior a la de Dinamarca, el país mejor clasificado en materia de conectividad. La
diferencia de Dinamarca con Brasil es de 377 veces, con Colombia de 1.598 veces y con
Haití, la diferencia es de 4.830 veces.
• Al comparar el promedio de los países latinoamericanos en materia general de infraestructura,
las diferencias con Taiwán, que es el país con mayor índice global, la diferencia es
de cerca de 4 veces y con las Bahamas (el país mejor clasificado de la región) es cerca del
doble.
• En materia de usuarios de Internet, mientras Islandia (el país con el promedio más alto)
tiene un promedio de 65 usuarios por cada 100 habitantes, Chile (el país de la región con
mayor densidad de usuarios) llega apenas a un promedio de 24%. La densidad de usuarios
de la región es de solo 15 suscriptores por cada 100 habitantes.
En términos educativos ello significa un acceso restringido a videos, sonido, flash, movimientos,
interactividad y muchas otras posibilidades de la digitalidad.
No obstante, en 2007 se lanzó oficialmente la Red Latinoamericana de Portales Educativos,
al igual que la RedCLARA en el marco del Programa América Latina Interconectada con Europa
(ALICE) cofinanciado con la Unión Europea. Ésta última se trata de la primera red latinoamericana
de educación e investigación y proporciona una conectividad directa a 155 Mbps, con una topología
en "anillo" que conecta las NREN (redes de investigación y educación nacionales) de Argentina
(Red Teleinformática Académica –RETINA-), Brasil (Rede Nacional de Ensino e Pesquisa –RNP-
), Chile (Red Universitaria Nacional –REUNA-), Panamá y México (Corporación Universitaria
para el Desarrollo de Internet –CUDI-). Este anillo latinoamericano se conectará a 622 Mbps con
la red de investigación europea GÉANT en Madrid, España. Además, la NREN de Venezuela se
conectará al anillo a través de un circuito a 45 Mbps entre Caracas y Sao Paulo. En tanto que más
adelante se conectarán al anillo las NREN de Uruguay y Paraguay.
Buenas prácticas
Al esfuerzo de construcción de acciones de convergencia a escala regional en materia de
educación virtual, se deben sumar acciones tendientes a mejorar el monto y la direccionalidad
de las inversiones.
29 Informe sobre la Educación Superior en América Latina y El Caribe 2000-2005. (2006). IESALC.
281
PROPUESTA 15. Acortar la brecha digital interna y externa
El panorama actual de la región muestra un acceso desigual de los distintos sectores sociales
a las nuevas tecnologías. En ese sentido, la CEPAL advierte que el riesgo de ampliación de la
brecha digital interna es mayor en América Latina que la amenaza de incremento de la brecha
que existe entre la región y el mundo desarrollado.
Un grupo importante de países de la región registra grados de conectividad superiores a los
esperados según su nivel de ingreso por habitante.
La aún relativamente baja conectividad telefónica existente en los estratos de menores ingresos
y la estructura de costos del servicio son factores que obstaculizan la participación en
Internet, tanto de hogares pobres como de pequeñas empresas. Los costos de adquirir equipos
de computación siguen siendo también elevados para los hogares de menores recursos o las
empresas más pequeñas y las microempresas.
Por otra parte, América Latina se encuentra profundamente desfasada en cuanto a productividad
de la economía en comparación con la de los países desarrollados. Los organismos
estatales de apoyo, entre ellos los productores de información estratégica sobre la educación
superior, no se encuentran integrados en una red para la toma de decisiones estratégicas.
Las falencias expuestas afectan el acceso universal a las nuevas tecnologías, los procesos de
creación de masa crítica para la organización digital, la cooperación regional en materia de
desarrollo, consolidación y comercialización de productos y servicios de alta tecnología, como
programas de computación y educación a distancia, así como del desarrollo de redes de alcance
regional. Por otra parte, el hecho de que las políticas implementadas en los países de la región
tengan una semejanza muy notoria entre sí habla de la fuerte influencia de ciertos centros de
formulación de políticas y la baja incorporación de la perspectiva local30.
Buenas prácticas
La digitalización y una rápida y adecuada transición hacia la era de la producción informatizada
es una necesidad urgente para que la región aproveche la nueva oportunidad que ofrece
el mundo de las TIC.
PROPUESTA 16. Reforzar los estudios relacionados con el impacto de las nuevas
tecnologías sobre los procesos de enseñanza-aprendizaje
El siglo XX dejó un turbulento legado: el significado de Internet en la formación, en los
procesos de enseñanza-aprendizaje y en la idea de aula.
El simple uso de la computadora no supone utilizar las nuevas técnicas de aprendizaje. Por
ejemplo, la clase avanzada (enriched classroom) con conexión a la red y acceso a recursos dentro
de un campus y bases de datos externas (campus inteligente), así como “la clase virtual” no
cambian excesivamente la concepción general del aula presencial.
Por el contrario, la utilización de multimedia y redes para la enseñanza que impliquen un
tratamiento individualizado del alumno o la utilización de EPSS (Performance support system)
30Bianco, C. y Peirano, F.(2005) La Brecha Digital en Argentina, Chile y Uruguay. Resultados de la aplicación de una metodología de evaluación de la
e-readiness y del análisis de las principales políticas en materia de reducción de la Brecha Digital. Documento de Trabajo Nº: 22. Septiembre de
2005.
282
con módulos de entrenamiento orientados a tareas específicas, dentro de un entorno integrado
con un espacio de trabajo, implican claramente un cambio de la concepción del aula.
Al respecto, de acuerdo con el análisis integral de los países de la región coordinado por
IESALC-UNESCO31, es habitual el uso de la primera serie de innovaciones, mientras que se
ha avanzado bastante menos en la utilización de la segunda.
Es esencial avanzar en esta segunda línea. Al respecto, se señalan como temáticas relevantes,
las siguientes:
• El impacto de la filosofía Web 2.0 en la transformación de los procesos virtuales de aprendizaje
continuo, en particular, las nuevas herramientas emergentes y los servicios formativos
basados en el desarrollo de comunidades.
• El e-learning y la creación de ambientes eficaces de aprendizaje.
• Las nuevas metodologías de diseño instruccional, el creciente papel que están desempeñando
herramientas como los Mediablogs y otras innovadoras herramientas de autor en la
capacitación online, la personalización en el desarrollo de servicios, así como de espacios
flexibles de aprendizaje.
• Los juegos y simulaciones como soporte al aprendizaje, la educación móvil (m-learning), el
video como apoyo a la formación virtual, accesibilidad y calidad en e-learning.
Este conjunto de acciones implica, asimismo, abordar tres dimensiones relacionadas de
hondo calado en los esquemas de planificación:
• Las traducciones que se operan en los pasajes de un contenido de conocimiento a través de
distintas formas de soportes.
• Las tasas de desgaste de estos soportes en relación con las propiedades del conocimiento en
sí.
• La tensión que las tecnologías digitales provocan ante el uso extendido que se hace de ellas
en los esquemas de difusión masiva de ofertas de formación superior.
• Las tasas de renovación características del área de la microelectrónica (para un chip de una
velocidad determinada, su precio se reduce a la mitad cada 18 meses).
La Universidad Virtual del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey ha
desplegado acciones en empresas, especialmente a través de su programa Aula Virtual Empresarial
(AVE). Fundada en 1989 cuenta con 1430 sedes receptoras, 1270 en México y 160 en
10 países de Latinoamérica. La Universidad Virtual Pública do Brasil constituye un consorcio
de 82 instituciones públicas de educación superior, creado en 1999 cuyo objetivo primordial
es elevar el acceso a la formación superior a través de ofertas a distancia en los niveles de grado,
posgrado y extensión. La Universidad Virtual de Quilmes de Argentina desarrolla una
importante acción en aprendizaje virtual desde 1999, que podría extenderse en el futuro a
la cooperación entre universidades y empresas en la educación permanente. En Venezuela, la
empresa TECADI está promoviendo desde el año 2001el movimiento "E-Learning Venezuela”
que contempla actividades de concertación y cooperación en el ámbito del aprendizaje virtual,
con participación de empresas, universidades y otras organizaciones.
Aun así, se asiste más que nunca a la tensión que se produce entre la ontología replicable de
la información digital y el propósito de mercantilizarla, a la luz, en particular, de su reticulari-
31 Informe sobre la Educación … Op.Cit.
283
dad (dado que la forma en red potencia la cantidad de información disponible).
Buenas prácticas
El acceso, la adquisición y el desarrollo de soportes se suman a los históricos temas de
relevancia de la educación superior como son el intercambio de información y el desarrollo y
transmisión de conocimientos.
Conforman una trilogía ineludible al momento de establecer cualquier política pública de
formación superior.
PROPUESTA 17. Mejorar la gestión de las instituciones de educación superior
Entre 1998 y 2002, el gasto público de América Latina en educación superior, representó el
0,87% del PIB, cifra que se ha mantenido casi constante y que resulta marcadamente menor
a la de los países desarrollados: en Estados Unidos, la inversión por alumno es de 15.000 a
18.000 dólares y en la región es de 700 dólares promedio.
En principio, podría señalarse que ha existido un incremento de la eficiencia en tanto que
la matriculación extendida se ha mantenido con un porcentaje del PBI inalterado.
No obstante, de una encuesta Delphi realizada por GUNI32 existe consenso en los encuestados
acerca de la inexistencia de modelos eficientes de asignación de recursos en América
Latina. Como causa de esto se alude: a) el predominio de políticas económicas adversas al
gasto social; b) la ausencia de políticas de Estado en materia de financiamiento de la educación
superior, la ciencia y la tecnología, que permitan planear a largo plazo metas y compromisos
de las universidades públicas; c) el desplazamiento real de la educación superior pública y de la
ciencia y la tecnología como prioridades políticas de gobierno durante períodos prolongados;
d) escasa tradición de la iniciativa privada local para financiar a las universidades públicas; e)
creciente impulso, dentro de las políticas gubernamentales, tanto federal como estatales, a los
servicios educativos prestados por la iniciativa privada cuya calidad es precaria y escasamente
supervisada; f ) no existe un sistema de crédito estudiantil patrocinado por el Estado que facilite
el acceso a la educación superior privada o pública; g) no existen incentivos fiscales que
permitan un mejor acceso a tecnología, equipamiento, bibliografía u otro tipo de recursos que
favorezcan el mejoramiento de las universidades.
Es necesario complementar estos comentarios con algunos relativos a la eficiencia interna
de las instituciones. El estudio de UNESCO-IESALC33 muestra cómo para el año
2001 los empleados administrativos representaban entre el 30 y el 40 % de la totalidad
del plantel de empleados, esto es, de cada 10 empleados entre 3 y 4 eran administrativos.
En el mismo informe se señala que, más allá de las dificultades para definir un criterio
óptimo para la relación entre el número de personal docente y no docente, y que inclusive
ese tendería a variar en función de las características de la institución, es claro que, en los
últimos años los avances en la informatización de los procesos de gestión deberían haber
contribuido a un cambio en esas proporciones.
Otro aspecto a considerar es el impacto de los procesos de evaluación y acreditación. Los
instrumentos vinculados a estos procesos, a menudo, pecan marcadamente de exhaustivos en
cuanto a requerimientos de información. Las instituciones han generado capacidades para
32 GUNI .La Educación Superior en el Mundo 2006: la financiación de la universidades. (2007).
33 El Informe sobre la Educación … Op. Cit.
284
completar los formularios y, con el paso del tiempo y por la periodicidad que habitualmente
asumen estos procesos, han sido incorporados a los sistemas de gestión de las universidades.
No obstante, la totalidad de las referencias expertas sobre el tema aluden a la debilidad de
los sistemas de información agregada.
Buenas prácticas
Es necesario que los Estados hagan un uso estratégico de los esfuerzos institucionales en
materia de información, para la toma de decisiones estratégicas de la región
PROPUESTA 18. Fortalecer la coordinación de las entidades relacionadas con la
educación superior
En otro plano de la gestión, se observa la presencia de nuevas figuras jurídicas en el marco
de una mayor complejización institucional y de dinámicas de negociación y construcción de
consensos más complejas.
Por una parte, el aumento de la base institucional de la educación superior trajo aparejada
la aparición de nuevos tipos de instituciones.
Por otra parte, y probablemente debido a la multiplicidad de temáticas de las agendas universitarias
y a la centralidad que ha asumido el contexto financieramente restrictivo, las universidades
han continuado creando asociaciones de rectores e instituciones análogas. Aunque en
algunos casos las instituciones tienen muchos años, la mayoría de ellas se han creado desde los
noventa, asumiendo además nuevos roles y cometidos en el proceso de regulación de la educación
o del establecimiento de consensos en los procesos de negociación con los Gobiernos.
Asimismo, crecientemente, tanto las unidades ministeriales como las agencias de evaluación
comienzan a asumir roles y cometidos regulatorios, en particular, asociados a la dinámica
de internacionalización de la educación superior.
Buenas prácticas
Es esencial llevar a cabo un esfuerzo de coordinación y articulación de la diversidad de
esfuerzos tendientes a una sinergia de las capacidades singulares que poseen las entidades vinculadas
con el quehacer de las instituciones de educación superior.
PROPUESTA 19. Apoyar los esfuerzos de las instituciones de educación superior
relativas a compromiso social
Si bien el financiamiento, la creciente complejidad institucional y el imperativo de fórmulas
de eficiencia interna constituyen temas importantes de la agenda de la educación superior,
probablemente los esfuerzos de gestión más relevantes de las instituciones latinoamericanas se
ubiquen en el plano de su compromiso social.
Un recorrido por diversos portales universitarios, informes de evaluación institucional y
nóminas de proyectos vinculados a entidades de promoción del desarrollo, hacen evidente un
esfuerzo sin parangón de una faceta de las instituciones de educación superior, no tan explorada
recientemente: sus acciones en torno de la promoción y preservación de la cultura local y
de compromiso hacia el desarrollo social.
285
Se trata de iniciativas que revalorizan la articulación entre el hombre, su lugar de pertenencia
y el desarrollo de ambos. En este sentido, la multiplicación de experiencias de promoción
del desarrollo local que se verifica en el conjunto de América Latina en esta última década
da cuenta del avance de un enfoque sobre el desarrollo que pone el acento en la cuestión del
territorio y de la valorización del espacio local como ámbito de referencia para la formulación
de políticas públicas e iniciativas sociales.
Es claro que para los países de la región, así como para otras economías emergentes, los
imperativos de mejoramiento de la gestión, así como las buenas prácticas vinculadas a ella,
requirieron de una re-significación a la luz del pentágono: docencia, investigación, extensión,
gestión y compromiso social.
Buenas prácticas
Es necesario crear un inventario de experiencias en materia de compromiso social de las
instituciones de educación superior, así como líneas de financiamiento específicas para este
esfuerzo.
PROPUESTA 20. Atenuar el esfuerzo privado de los pobres
Las familias realizan un esfuerzo económico importante expresado en los pagos a la educación
superior y en los costos de oportunidad de los tiempos de estudio.
Mientras que el ingreso promedio per capita a precios constantes se ha mantenido casi estable,
la matrícula de la educación privada se duplicó en el período, mostrando el sacrificio de
renta de los hogares como resultado de un cambio en los patrones de consumo de los hogares
y una mayor propensión al gasto educativo.
Como sucede en diversos países desarrollados (donde cerca de la mitad o más de los
recursos totales de las instituciones proviene de la generación de ingresos propios), en
algunos países, como Perú y Chile, una proporción significativa de los recursos (entre el
60% y 70%) se genera por las propias instituciones, sea mediante el cobro de aranceles,
contribuciones y tasas a los estudiantes y sus familias, intereses por inversiones, venta de
activos, donaciones, herencias, venta de servicios, ingresos por licencias, royalties y contratos
de investigación.
La precariedad de los empleos, la incertidumbre respecto a la sostenibilidad de los trabajos
son también derivaciones de la actual globalización que incentiva a las personas a incrementar
sus años de escolarización e incrementar la cobertura terciaria como escudo de defensa, como
estrategia de sobrevivencia de los hogares.
PROPUESTA 21. Aprovechar la red de instituciones de educación superior en pro del
mejoramiento territorial
Si bien la rápida expansión territorial motivada por la masificación de la educación superior
constituye una de las razones de la heterogeneidad interna de calidades, el aprovechamiento
diferencial de la amplia red de “sitios” en la que ésta se despliega contribuye con la implementación
de los instrumentos de política que se han iniciado recientemente en la mayor parte de
286
los países de la región.
El fortalecimiento institucional de las regiones se presenta como propósito relevante en la
mayoría de los actuales ejercicios de políticas públicas y, más precisamente, en las alternativas
para el logro de su eficacia.
El mejoramiento de la calidad a través del aprovechamiento de las capacidades diferenciales
que se presentan en las redes en la que se despliegan las instituciones de educación superior,
resulta una contribución de envergadura para este propósito.
La interdependencia funcional entre partes de una estructura de formación cooperativa trae
ventajas para elevar la legitimación global en el plano internacional y, de ese modo, ampliar las
posibilidades de aprovechamiento de las ventajas de la nueva internacionalización y preservarla
de sus efectos adversos.
Al respecto, constituyen evidencias prometedoras:
• La expansión de la educación superior en la región ha sido acompañada con una paralela
demanda sostenida de personas altamente calificadas y un significativo premio salarial para
los graduados.
• La respuesta a nuevas demandas de acceso de la población han permitido la inclusión de
sectores fuertemente marginados con anterioridad como los grupos indígenas u otras minorías
como las personas con discapacidad o los migrantes.
Buenas prácticas
Es necesario que, en el marco de las definiciones estratégicas, se atiendan las particularidades
de las instituciones y de las regiones donde éstas se insertan. En ocasiones, los corredores
culturales entre dos o más zonas superan la barrera de los límites nacionales, por ejemplo la
zona andina que abarca vastas zonas de diversos países de la región. Respecto de ellas deben
crearse facilitadores especiales.
PROPUESTA 22. Fortalecer la capacidad de las políticas gubernamentales
Es clara la necesidad de desarrollar capacidades para el diseño y la implementación de los
instrumentos de política complejos, como son los relativos a educación superior.
Entre otras:
1. El fortalecimiento de las políticas públicas como aspecto central del alcance de las visiones
establecidas en la Declaración Mundial de 1998.
2. El compromiso de la educación superior con respecto a la reducción de vulnerabilidades
estructurales y de los factores de riesgo de su contexto.
3. El fortalecimiento de las medidas legislativas, administrativas o de política por parte de los
Estados para el control de las prácticas de transnacionalización de la formación superior.
4. El derecho soberano de los Estados en cuanto a:
a. R econocer los títulos de los profesionales que ejercerán en su territorio.
b. Limitar el reconocimiento a los títulos extranjeros de aquellas instituciones cuyos Estados
hayan convalidado la Declaración Mundial sobre educación superior.
c. Solicitar el consentimiento fundamentado previo acerca de la calidad de la oferta a las
287
agencias de acreditación del Estado en la que se encuentra la sede central de la institución
que provee la oferta internacionalizada.
Buenas prácticas
- Es clave la existencia de financiamiento dirigido al fortalecimiento de las unidades gubernamentales
e institucionales. La educación superior en la próxima década requerirá un
amplio cuadro de profesionales expertos. En los países desarrollados es especial contar con
capacitación. En la región, deben fortalecerse las capacidades de convergencia.
- Los problemas de falta de información pertinente y accesible afecta la formulación de
políticas. Al respecto, es relevante que los generadores de información lleven a cabo sus
relevamientos de manera articulada, de modo de asegurar la compatibilización de las bases
informativas. Asimismo, muy raramente la información satisface las necesidades de los
usuarios. Es necesario que los responsables de preparar y publicar la información estudien
sistemáticamente a las comunidades de usuarios, entre ellos, los decidores políticos y los
planificadores. En este sentido cobran importancia los inventarios, las bases de datos y las
redes a través de las cuales acceder a la información.
- Si bien desde hace dos décadas ha aumentado sustancialmente la investigación sobre la
educación superior, las medidas que se requieren implementar superan la actual capacidad
de investigación. Es necesario incrementar el volumen de financiamiento para la investigación
en educación superior. Es especial, la investigación en el corto y largo plazo, en
particular, sobre los lazos existentes entre la educación superior y el desarrollo económico,
pero también sobre la preservación de la cultura y la crítica a los acontecimientos contemporáneos.
- Aunque en el nivel regional o de los países se ha avanzado poco en posiciones comunes
o individuales con respecto a las nuevas transformaciones en la educación superior, a la
luz de las reformas que se inician en los países de la región, diversos y pequeños espacios
e, incluso, instituciones completas, se han anticipado a los desafíos venideros y vienen
emprendiendo estrategias que re-significan estas nuevas reglas de juego para el desarrollo
endógeno de la región. Las micro-regulaciones, los medios y la persuasión que contienen
estas estrategias debieran ser observadas como un cúmulo de instrumentos contributivos
para la investigación, la generación de información y la formulación de nuevas políticas
públicas.
PROPUESTA 23. Fortalecer las capacidades en materia de relaciones internacionales
Los primeros años del siglo se caracterizan por la creación y el fortalecimiento del papel de
las asociaciones y redes entre países de la región y de éstas con otras del mundo.
Las redes van constituyendo corredores esenciales de la cooperación en sus múltiples facetas.
Han cobrado una singular importancia debido a que responden a la necesidad de compartir información
y experiencias, generar respuestas a las demandas de los países e instituciones y favorecer los
canales para que éstos actúen por ante las diferentes entidades del plano internacional.
Su existencia y desarrollo cobra especial interés a la luz de la complejidad de las relaciones
internacionales: mientras las fuerzas globalizadoras generan un progresivo debilitamiento del
288
grado de territorialidad, el desarrollo del sistema económico global requiere de un espacio organizativo
y social capaz de brindar una serie de actividades y servicios especializados, en donde
la educación superior adquiere un rol singular. El territorio subnacional -en cualquiera de sus
niveles y con el conjunto de sus instituciones- se convierte en el nuevo actor del desarrollo y
la “paradiplomacia” adquiere un alcance singular e implica para las instituciones sumar nuevas
competencias en materia de estrategias de internacionalización.
Si bien, a diferencia de lo que sucede en otros sectores, el segmento correspondiente a la
educación superior se ha caracterizado por la presencia temprana de formas de cooperación
descentralizada (articuladas en mayor o menor medida con las fórmulas tradicionales de gestión
de la cooperación entre naciones), no quedan dudas que en la actualidad la participación
directa de las instituciones en las redes y en los sistemas de cooperación internacional adquiere
un rol relevante.
El documento “Procesos de integración, cooperación internacional, conformación de redes
y asociaciones universitarias, procesos de internacionalización de la educación superior y
fuga de talentos humanos en América Latina y el Caribe”, 2007, de Maribel Duriez González
expone un detallado estado de los acuerdos, asociaciones y redes vinculadas a la educación
superior.
Las acciones imbuidas en los nuevos fenómenos de creciente compromiso de las instituciones
con los espacios locales en diversas facetas de la formación superior y la investigación
y el desarrollo y, en el otro extremo, de creciente incidencia de fórmulas de formación mundializadas
a través de las facilidades que a éstas les ofrecen las nuevas tecnologías, conllevan
el diseño de políticas cuidadosas en materia internacional, tanto en relación con organismos
multilaterales como en aspectos de la cooperación.
Al respecto, el comienzo de siglo –como probablemente ningún otro período- resulta un
muestrario profundamente diverso en cuanto a corredores diferenciales de cooperación y de
negociación multilateral, regional y binacional: la acreditación regional; las discusiones en
torno de la inclusión de la educación superior en la OMC; los diversos programas relacionados
con ejercicios tendientes al reconocimiento mutuo de titulaciones o trayectos de formación;
las fórmulas de co-responsabilidad financiera de la cooperación, entre otras, dan cuenta de la
complejidad de los asuntos internacionales de la educación superior.
PROPUESTA 24. Hacer de la asistencia para el desarrollo un factor de fortalecimiento
de la educación superior
La asistencia para el desarrollo podría cumplir un importante papel respaldando directamente
la labor de fortalecimiento de la educación superior.
Al respecto, las entidades de asistencia para el desarrollo deberían crear pautas de evaluación
de las repercusiones de los proyectos sobre la educación superior, dedicar fondos para
poner en marcha programas referidos a las acciones prioritarias expuestas en la Declaración
Mundial sobre la Educación Superior, desarrollar experiencia técnica y enunciados estratégicos
a la luz de estas acciones prioritarias y asegurarse de que en todos los sectores se cuente entre
los objetivos el fortalecimiento de la educación superior.
289
PROPUESTA 25. Reforzar el marco jurídico internacional en materia de educación
superior
La Declaración Mundial sobre la Educación Superior es una referencia importante para
el planteo de acciones mancomunadas entre las naciones. Asimismo, numerosos tratados y
acuerdos regionales y bilaterales se refieren a la educación superior. No obstante, muchos de
estos deben ser revisados y conectados a la Declaración. Por otra parte, es necesario que la declaración
asuma el carácter de convención a ser ratificada por ley por los distintos Estados involucrados.
Tanto la educación transnacional, las modalidades virtuales de la educación superior,
como el reconocimiento mutuo de acreditaciones y de títulos han de ser temas prioritarios a la
hora de los tratados multilaterales y los acuerdos bilaterales.
Post scriptum
Los vacíos teóricos y conceptuales relativos a importantes aspectos de la educación superior,
en particular, al momento de la formulación de políticas públicas, conllevan al planteo
de la necesidad de promover expresamente la atención de la educación superior por parte de
diversas disciplinas que contribuyan a balancear el dominio interpretativo hoy predominante
desde la administración y la economía, así como del tratamiento específico de la diversidad de
contextos en que se desenvuelven las instituciones de educación superior y sus comunidades.
El pensamiento sobre el desarrollo de la educación superior en América Latina posee como
rasgo sobresaliente la preeminencia de una perspectiva “economicista” y la centralidad en torno
de dos principios clave:
• El mercado
• La interpretación y re-interpretación de la crisis de las instituciones de educación superior
(en particular de la universidad).
Al respecto, existen unas cuantas indicaciones que gozan de un amplio consenso y que
delinean el perfil básico del Estado actual del pensamiento político sobre el desarrollo de la
educación superior en América Latina.
Aun cuando, a lo largo de estos años ha sido enriquecida, la perspectiva analítica dominante
está siendo sobrepasada cada vez más por algunos grandes problemas que van emergiendo y
que requieren análisis apropiados. Un sinnúmero de sucesos ilustran nítidamente la necesidad
de una visión renovada de la educación superior latinoamericana.
El catálogo de ideas predominantes
Desde la relación que estableció la universidad con la corona, el papado y la ciudad en el
siglo XII hasta los actuales sofisticados mecanismos de trasnacionalización de la educación
superior e, incluso, de la instalación de la noción de “industria de la educación superior” en el
marco de la OMC, las instituciones de educación superior se han desenvuelto en un espacio
signado por la necesidad social, las cuestiones de oferta y demanda y el cruce de diversos intereses
económicos.
290
Esta dimensión analítica ha sido abordada, desde Smith, por numerosos autores provenientes
de diversas escuelas del pensamiento, como didácticamente expone J.J. Brunner en
el reciente trabajo “Mercados universitarios. Los nuevos escenarios de la educación superior”
(2007). Asimismo, como también señala este autor, esta perspectiva se ha convertido en el
centro del debate internacional sobre las tendencias actuales de la educación superior, sus perspectivas
de desarrollo y sobre las políticas para este nivel de la educación.
Lo especial, no obstante, es el consenso prácticamente unívoco de centrar los análisis relativos
a la educación superior en torno de conceptos de esta disciplina, así como focalizar el desarrollo
de ésta en torno de dos mecanismos clave. El primero es el cambio de paradigma hacia
un desarrollo basado en el mercado. El segundo es la hermenéutica de las crisis de la educación
superior, en particular, el complejo proceso de interpretar y reinterpretar las relaciones entre el
Estado y la educación superior34.
El cambio de paradigma hacia un desarrollo basado en el mercado fue parte de una transformación
de mayor alcance en el pensamiento político sobre el desarrollo de la educación superior
en un sentido opuesto a la indulgencia estatal que había prevalecido en América Latina
hasta avanzados los años 80.
Entre los conceptos que gozan de un amplio consenso con este enfoque del mercado y más
allá de los posicionamientos diferenciales al respecto, se encuentran:
• El capital humano en relación con la interrelación entre la educación superior y las empresas,
la incorporación de prácticas empresariales en la gestión de las instituciones, el rol
emprendedor de las instituciones en relación con el desarrollo del medio, los efectos que
sobre la investigación académica produciría su creciente orientación utilitaria y la mayor o
menor autonomía ante la ampliación de la base de financiamiento.
• La estandarización de las prácticas de la educación superior, en particular, en su relación
con la internacionalización de los hábitos académicos a nivel institucional y con las convergencias
de los programas de grado y posgrado (créditos y reconocimiento mutuo).
• La creciente conexión de los mercados locales, en particular, en su relación con la movilidad
internacional de estudiantes y el intercambio y la interacción entre académicos e investigadores
de diferentes partes del mundo a través de redes globales cada vez más flexibles
e imbricadas, así como del impacto de las nuevas tecnologías y los mercados de prestigios
sobre las tasas y giros de estas relaciones.
• Las traducciones que se operan en los pasajes de contenidos a través de distintas formas de
soportes (humanos, tecnológicos), así como de las tasas de desgaste de estos soportes en
relación con las propiedades del conocimiento en sí.
• Los beneficios individuales y sociales de la educación superior.
• La formación superior como bien público y su relación los puntos antes mencionados.
En cuanto al segundo mecanismo analítico basado en las interpretaciones relacionadas con
la crisis de la educación superior a la luz de los nuevos vínculos con los Estados, goza de amplio
consenso el abordaje del Estado regulador por una parte, y el pasaje del Estado regulador al del
control burocrático y promotor de la autorregulación y de la competitividad, por otra. A ellos
34 Se ha observado el increíble paralelismo de esta postura con la que expresan numerosos analistas económicos. Por ese motivo, en los
párrafos que aquí se vuelcan se recogen las contribuciones de estas perspectivas, en particular, del documento: El desarrollo económico
en América Latina: grandes problemas emergentes, respuestas políticas limitadas de Augusto de la Torre, Juan Carlos Gozzi y Sergio L. Schmukler.
En Machinea, José Luis y Narcí Serra (2007) Visiones del desarrollo en América Latina. CEPAL.
291
necesariamente se agrega una tercera relación: la del Estado indulgente al del control burocrático.
Asimismo, cualquiera sea el Estado o pasaje que se observa, la cuestión del financiamiento
adquiere un significado especial o, más precisamente, los dispositivos de política pública y de
las instituciones para lograr el objetivo de un financiamiento compartido entre el gobierno por
un lado y los estudiantes y sus familias por otro.
Una cuestión adicional es el hecho de que prácticamente no existen interpretaciones latinoamericanas,
más allá de la aplicación de estos conceptos y relaciones. Al respecto, señala
Brunner:
(…) manteniendo su centro de gravedad en los países anglosajones, el campo de
estudios de la educación superior se amplía tanto desde el punto de vista temático
como de sus practicantes, que ahora provienen de lugares tan dispares como
Holanda y Hong Kong o Brasil y África del Sur. Con todo, como ha reparado
C. García, las secciones de la Encyclopedia of Higher Education destinados a
analizar las diferentes perspectivas disciplinarias que convergen en el estudio de
la educación superior --que citamos más arriba--, si bien contienen más de mil
referencias bibliográficas, sólo 20 provienen de títulos publicados en idiomas
ajenos al inglés; 13 en alemán, 3 en francés, 3 en ruso y 1 en italiano. De los
autores de esas secciones, ninguno pertenece a América Latina.
Los beneficios individuales y sociales, la sustentabilidad de la educación superior basada en
cuestiones de financiamiento, el riesgo e incertidumbre del proceso de opción de trayectos por
parte de los estudiantes, el efecto derrame del capital humano, la provisión de graduados, han
ganado terreno sobre perspectivas analíticas como la dignidad del cuestionamiento, la impotencia
creadora del saber, la esencia intrínseca de la ciencia, la existencia de la universidad en
la cultura.
Es comprensible que en la práctica de la política pública o del financiamiento, las cuestiones
de mercado constituyan componentes fundamentales a la luz de las prácticas que se
difunden o, que estas prácticas horaden los análisis de la relación entre el Estado y la educación
superior. Lo que es menos comprensible es lo unidisciplinaria que es la fuente a partir de la cual
idear tales políticas o perspectivas de financiamiento.
También es llamativa la velocidad a la que ha ocurrido esta erosión. Solamente basta recordar
las aproximaciones disciplinarias a la educación que planteaba Clark hacia 1980: la
Historiografía, la Ciencia Política, la Economía, el enfoque organizacional, la Sociología, la
antropología de las culturas académicas, el estudio de la implementación de políticas públicas
en este sector, la aproximación provista por quienes estudian los sistemas académicos de las
ciencias, el Derecho, la Filosofía, la Literatura, la Economía política, la administración pública,
la psicología social y los estudios de género.
Algunas evidencias de la insuficiencia de la perspectiva predominante
Aunque se requerirían varios capítulos para ahondar en la necesidad de renovar la visión
analítica sobre la educación superior latinoamericana, al sólo efecto de fundamentar su tratamiento
en la próxima Conferencia Mundial sobre educación superior, se esbozan algunos interrogantes
que, en principio, tienen poca cabida en el marco analítico de la teoría económica,
292
pero que habitualmente se presentan al momento de delinear políticas públicas.
La virtualización, más allá del mayor o menor empleo que de sus ventajas puedan
realizar las instituciones de educación superior, está presente en numerosas acciones cotidianas
y cambian permanentemente sus medios. De la Web 1 a la Web 2, del post al blog;
entre otros tantos. Desde la interpretación aristotélica, lo virtual no es real. No obstante,
habida cuenta de las transformaciones en curso, es más correcto preguntarse acerca de qué
tipo de realidad es la virtualidad y cómo impactará ésta en la actividad de un profesional
dentro de 20 años. A modo de ejemplo, la súper especialización condujo a la existencia
de problemas de aplicación en el mundo real de las profesiones, como por ejemplo en la
clínica o atención primaria de los médicos, en la extensión de los agrónomos, entre otras.
Los principios vinculados a la virtualidad, como por ejemplo la tendencia a decisiones
rápidas, a reversiones rápidas (solamente con “esc”) ¿Cómo impactarán sobre el desarrollo
profesional? Las representaciones utilizadas en la plataforma de la virtualidad ¿cuánto se
acercan o alejan de su quehacer profesional? Los sistemas hápticos ¿enriquecerán el abordaje
de problemas? Lo cierto es que las instituciones de educación superior recibirán, cada
vez con mayor presencia, generaciones imbuidas en las nuevas prácticas y hábitos de la
virtualidad que, a su vez, serán más digitales, más móviles y de mayor alcance. Sin dudas,
análisis relativos a estas cuestiones son relevantes al momento de establecer una diversidad
de políticas públicas.
La masificación y el compromiso social de la educación superior han llevado a instalar
espacios de formación avanzada en regiones de extremo riesgo social. Asimismo, las instituciones
cuentan con estudiantes cuyo ámbito de desempeño familiar y laboral corresponde
a esta categoría. De hecho, Estados completos sufren el flagelo del riesgo social y de
la violencia. Esto es un hecho. Las cuestiones vinculadas a estos sucesos atraviesan varias
aristas: el miedo, la organización de los horarios, problemas en el reclutamiento de docentes,
la convivencia con personal de seguridad armada, exabruptos para los que no existen
procedimientos, la perspectiva múltiple acerca del valor de la vida y la muerte, el abordaje
de reglas distintas y, hasta en ocasiones, la subvaloración del desarrollo tecnológico de las
instituciones a la luz de las tecnologías utilizadas por grupos altamente tecnologizados
de, por ejemplo, narcotraficantes. Los planteos habituales son unidireccionales (de ayuda,
de apoyo) y su abordaje es en el nivel de los principios. Lo cierto es que es cada vez más
extendida esta situación en el mundo y se requieren, en consecuencias, definiciones más
específicas.
Estos ejemplos están lejos de cubrir la cantidad de sucesos que requieren análisis que sobrepasan
la plataforma teórica de la economía y que resultan gravitantes en las decisiones de
políticas públicas acerca de la formación calificada de personas.
3. Conclusión
Los párrafos precedentes intentan delinear un aporte para la discusión de los Ministros de
Educación de los países de América Latina a la luz de la próxima Conferencia Mundial de la
Educación Superior desde un lugar singular: las transformaciones en curso o, más estrictamente,
los temas emergentes de las actuales agendas de política pública de la educación superior
latinoamericana.
293
La región posee el doble imperativo de desarrollar alternativas en el marco de los recientes
cambios de política, y de generar los mecanismos apropiados para el logro de los resultados por
éstas delineados. En este sentido, los argumentos que fueron expuestos apuntan a fundamentar
aspectos específicos de la región como contribución a la discusión mundial.
Es claro que se requerirá de discusiones de fondo en torno de una serie de transformaciones
que se inician, que agudizan los fenómenos de trasnacionalización y que impactarán profundamente
en el desarrollo de los sistemas de educación superior del mundo. Al respecto, el temario
propuesto avanza sobre algunos tópicos desde la mirada de la región.
A modo de post scriptum se ha señalado la necesidad de una visión renovada del análisis de
la educación superior general, en este caso desde algunos retos de América Latina. Desde ya,
ello no significa dejar de lado los importantes aspectos mencionados en la declaración de 1998,
incluso, desde una mirada renovada de ellos.
Un principio atraviesa el conjunto de las acciones propuestas: el valor intrínseco de la
diversidad de los espacios de formación avanzada y de los valores sociales, económicos,
científicos, educativos y culturales asociados a esa diversidad. Esta es nuestra contribución
latinoamericana al nuevo preámbulo de la Declaración Mundial de la Educación Superior para
el próximo decenio.
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